1、政府青年事务管理体制和运行机制的研究 一、新时期成立政府青年事务局的重要性和必要性关于成立青年事务局的重要性和必要性，团市委有关部门曾作过论证，这些意见成为XX县区试点青年事务局的主要依据。但在调研中，课题组发现，有相当一局部政府部门甚至青年团员对成立青年事务局的意义认识缺乏或存在疑虑。因此，要推广青年事务局试点经验，需要进一步提高认识，取得思想共识。 （一）成立政府青年事务机构是各国加强政府管理的共同做法和趋势青年是国家的未来，民族的希望。世界各国政府和政党都充分认识到青年对国家和社会的具有决定性的价值、意义和作用，高度关注青年的生存与开展状况。青年问题已经成为影响各国经济社会开展、影响政府
2、治理品质和政党执政的焦点问题、敏感问题。截至2022年，联合国185个成员国中有167个国家建立了青年事务机构或协调机制，有153个国家制定了全国性的跨部门青年政策，另有114个国家实施了全国青年行动纲领。其中，同时采用以上三种举措的国家就已达95个。可以说，在政府机构中设立独立的青年事务管理部门，或是与政府中其他相关机构或部门结合起来成立青年事务管理部门，已经成为各国关心青少年开展，引导青少年成长，发挥青少年作用，解决青少年问题的一种共同选择。 （二）共青团承接政府青年事务的做法已经不能完全适应形势开展需要作为在青年工作中发挥核心作用的共青团组织，其职能定位与青年事务的根本性质有着一定的差异
3、性。共青团作为党领导下的先进青年的群众组织，在以下几方面与青年事务的根本性质有所不适应。一是共青团人民团体的性质与制定青年政策的核心任务不相适应。政府是制定国家或地方政策的主体，共青团虽然在政府青年工作中承担一定的任务，但并未被纳入到政府的行政体系，其在青年政策的制定过程中也并不能起到主导作用，而这与青年事务管理核心的青年政策制定要求是不相适应的。二是共青团政治组织的特性与青年事务国家性、社会性不相适应。团作为党的助手和后备军，作为一个政治组织，首先代表的是全体共青团员的权益和利益，而青年事务作为一项国家事务和社会事务，主要是以全体青年的全面有效参与开展作为普遍追求的目标和努力方向的，特殊群体
4、代表性与普遍青年代表性之间的不适应使得共青团组织在青年事务管理中遇到的阻力渐大，需要成立一个以青年群体为效劳对象的政府职能部门来代表普通青年的权益。三是共青团组织人员流动的特性与青年事务持续化管理之间的不相适应。作为培育党的助手和后备军的岗位，团在为党输送了大量优秀青年干部的同时，也造成了团干部流动快和不稳定的情况，这对于青年政策的延续性，青年事务管理的常态有效开展是不相适应的。为此，必须要建立一个政府的青年事务管理机构，配备一套专业从事青少年事务的人员，长期从事青年工作。 （三）现有的多头管理青年事务的体制格局难以发挥整体优势除共青团外，目前与青年事务管理有关的还有政府部门和非政府组织。就政
5、府部门而言，青年事务管理工作又分散在20多个机构中。如：市劳动与社会保障局在处理劳动就业问题时就会遇到依法保护青年劳动者合法权益，加大对青年职业技能培训和再就业效劳等问题；市民政局在负责社会救助工作，组织和指导扶贫、济困和社会互助活动时会涉及到弱势青少年群体保护的问题；市教育委员会的工作与学生时期的青年成长有很大的关系，等等。目前这些政府部门在实际工作过程中涉及了大量的青年事务，制定的各类政策中也往往包含了青年对象，但由于缺乏一个统一协调沟通的专门性政府机构，这些政策在落实的过程中难免偶尔会出现交叉重复的现象，有时又会产生管理上的盲点，对整个青年事务的开展产生一定的影响。尽管2022年上海成立
6、了青年工作联席会议，但由于联席会议只是一个非常设的沟通和咨询制度，其决策缺乏应有的权威性和稳定性。就非政府组织来说，也存在力量分散，功能模糊等问题。总之，设立青年事务管理机构是更好地协调各方关系，整合青年工作资源的必然要求和优势所在。 （四）XX县区的试点初步显示了成立专门青年事务局的体制优势XX县区青年局成立以来，在区委、区政府的领导下，坚持观念创新、组织创新、体制创新和工作方式创新的有机统一，积极探索政府管理青少年事务的实践内容、途径和方式。一是善于抓住关键环节，从体制上为共青团组织拓展社会职能提供保障和理论上的支撑；二是关注社会资源，坚持走社会协作化得道路，推动青年事务的管理。三是适应青
7、年社会结构变化的重大创新。青年流动性加大，价值观呈多样化，建立一个覆盖35岁以下政府管理青年事务的机构，是稳固和扩大党执政的青年群众根底的必然要求。四是坚持以效劳为宗旨、以效劳为导向，不断探索青年事务的管理得途径和方式，从而形成品牌特色；五是坚持“团务和“事务两手抓，双向推进，相互支撑，协调开展。这些做法和经验说明，建立政府青年事务局对加强青年事务管理的针对性有效性具有积极的推动作用。 二、政府青年事务机构的职能定位政府职能是政府在经济、社会事务管理中应该承担的职责与功能。具体到青年事务管理机构就是要明晰该机构成立后的职责范围和具体工作内涵，解决“（应该）做什么和“不（应该）做什么的问题。这既
8、涉及到青年事务机构与其他政府机构、非政府组织的关系，也涉及到青年事务机构内部在纵向和横向的权责配置。具体而言，科学定位青年事务局的角色与功能，必须处理好三种关系：一是青年事务局与共青团组织的关系，二是青年事务局与其他政府部门的关系，三是青年事务局与社会组织的关系。 （一）青年事务局与共青团组织的关系共青团担负党凝聚青年、团结青年的任务，在青年工作中要发挥核心作用。但在功能定位上，青年事务局与共青团组织应各有所侧重：共青团发挥现有职能，担领先进青年组织和党的助手的职责；而青年事务局既然属于行政系列，因而可以行政机关的身份依据国家有关法律法规行使与青年事务有关的行政管理职能。如制定公共政策、推动相
9、关立法、实施行政执法、提供公共效劳等。 （二）青年事务局与其他政府部门的关系处理好青年事务局与其他政府部门的关系，最关键的是要在职能上表达青年事务局的“补位作用，即它主要承担的是现有政府机关没有或无法独立承担的职责。第一，青年事务规划职能，面向全体青年提出年度和中长期的综合性开展规划，保障青年事务能够持续全面健康开展。第二，青年事务预算职能，通过提出财政支出建议或争取国内外捐赠等形式，为青年事业开展提供稳定的经费支持。第三，青年事务协调沟通职能。青年事务局要积极发挥沟通协调功能，与政府有关部门建立比较紧密的工作关系，为开展各项工作创造良好的外部环境。尤其在青年事务局建立初期，要注意讲究方式方法
10、，多沟通协商，争取得到有关部门主动的支持和配合，不能因此伤害部门间关系。第四，青年事务决策咨询职能。向党委提供决策咨询意见，向政府提出制定或修订有关政策的建议，向人大提出制定或修订有关政策的建议，会同有关部门推动有关决定的贯彻落实。 （三）青年事务局与社会组织的关系社会组织、非政府组织是青年事务管理的重要补充形式，从各国开展趋势来看它们发挥着越来越重要的作用。这些组织在追求公共利益、非营利等方面，和政府组织有着相似的一面，但另一方面它们又具有私立性、自治性、自愿性等方面又与一般的政府组织有所不同，所以，政府青年事务机构成立后不能取代这些社会组织的功能。但调研显示，不少人对青年事务局成立后与有关
11、社会组织、非政府力量的关系表示担忧，怕青年事务局“管字当头，用行政力量取代这些组织和机构，成为它们的“婆婆。因此，青年事务局在运作之初，就应树立新的理念，界定好行政力量和社会力量各自活动的空间和范围，把两种力量运用好，充分调动行政资源和社会资源。首先，青年事务局应该充分利用政府身份，为涉青社会组织的开展争取有利的条件，如财政支持、税收优惠、法律保障等。其次，青年事务局要更多承担“掌舵职能，如开展调查研究、确定效劳工程、效劳发包、效劳绩效评价等，在青年效劳工程具体实施上更多依靠非政府组织，从而实现青年事务管理决策与执行行为的相对别离。这在一定程度上，也可以防止青年事务局由于负担过重而机构、人员发
12、生膨胀，防止现有政府机构存在的流弊。 （四）市、区（县）两级青年事务局的功能定位青年事务局的功能定位不仅要考虑外部关系，而且要考虑内部关系，即市、区（县）两级青年事务局的功能应有所分化，通过科学分工发挥两方面的积极性。市级层面：一是调研、论证和参与制定综合性的工作政策和方案，执行并监督政府青少年工作政策与方案的实施。定期分析和研究青少年生存和开展状况，完成上海青少年生存状况白皮书；研究和制定青少年开展指标和规划，完成上海青少年开展规划等。二是研究国内外青少年现状及问题，建立青少年社会调查体系，建议青少年法规的制订、修改工作。三是对XX省社区青少年事务办公室、社区青年中心、各类社会青年社团和组织
13、实行归口管理或业务指导。四是促进政府与青年的沟通，建立反映青年呼声的通道。五是与教育、宣称、司法等相关政府部门协调，发表政府青年工程，并对这些工程进行管理、协调与资金支持。推动形成政府投资。授权青年组织协调管理、社会中介组织评估、社会效劳组织承担的工程实施方式。主要工程可包括：维护青年根本权益；提高青年教育和培训水平；促进青年就业和创业能力；帮助弱势青年回归主流社会；解决住房、酗酒、自杀、吸毒、性教育等实际生活问题；做“优势青年工作，树立青年典范；丰富青年文化生活和闲暇活动等。六是依法对本市青年团体有关对外交流事务实行归口管理并提供效劳，加强青年和青年工作的国家交流与合作等。区级层面：一是执行
14、并监督市青年事务管理机构制定、协调的青年工作政策与方案；二是协调区内青年状况，协调市、区、城镇街道及社区青年工作；三是促进与青年的沟通，建立反映青年呼声的通道；四是管理政府青年工程。 三、青年事务局的组织架构 （一）机构性质新成立的青年事务局是党委总揽全局，政府主导实施，社会组织和群众团体共同参与的体制。属XX省政府管理，纳入政府行政管理序列。政府通过制定青年开展规划，出台公共政策，建立购置效劳机制，提供稳定的财政等方式，发挥青年事务管理的主导作用，以解决青年在教育、就业、社会参与等方面遇到的困难和问题，解决社会问题青年化，青年问题社会化。 （二）机构设置青年事务局的机构设置可以有两种备选方案
15、：第一，与区团委合署办公。共青团担负党凝聚青年，团结青年的任务，是党的助手和后备军，在青年事务中发挥核心作用。青年事务局与团区委实行一套班子，两块牌子，合署办公，是实现两者结合的形式之一。如设立单独的青年事务局易导致政府机构的膨胀，与我国当前的行政体制改革的精神背离。而将政府管理的青年事务委托给共青团单独承担，又与政治体制改革的要求有所距离。所以，一套班子、两块牌子、合署办公既坚持了党对青年工作的领导，又表达了政府管理的职能。在开始阶段可以采取这种过渡性体制。第二，青年事务局独立设置。这样做的优点是可以更好将共青团与青年事务局的角色、功能区分开来，更好地区分团务与事务，充分表达建立青年事务局的
16、初衷。缺点是容易增加机构和编制，在实际工作中也容易增加协调的难度。 （三）人员编制青年事务局实行公务员制度。如目前XX县区青年事务局有一个综合科，5名在编人员。局长由区团委分管书记兼任，副局长由区团委副书记兼任，另配三名工作人员，不占区团委的编制。工作人员除机关性质的人员外，还有一些热心社会工作的志愿者。 （四）基层组织架构在各街道可以设立青年事务工作联络员，以更好的协调和配合青年事务局开展各项工作，是事实上的管理青年事务的落脚点。街道青年事务工作联络员可由街道团工委选派一名工作人员兼任，也可以通过社会招聘形式公开选拔。 四、青年事务局的运行模式青年工作不仅是一种政治事务，更是一种国家事务，社会事务，应成为政府公共管理，公共效劳的一项重要内容，是一种涵盖社会各阶层、各领域，涉及千百万家庭的社会公共事务，是具有极强的公共性、社会性和综合性。对于这样一种公共性、社会性和综合性的事务
