1、国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题【摘要】国家审计是国家治理的有效工具和手段，本文从国家治理的内涵、理论基础、目标价值取向入手，深入分析了当前我国国家治理存在的问题和面临的体制性约束因素。论证了国家审计在国家治理中的主体地位和功能作用，提出在新的国家治理环境和治理着力点下，应按照推动国家实现善治的目标重新定位国家审计的方向和工作重心。根据当前的经济、政治发展水平，基于国家社会发展战略，结合现有的审计体制，深入研究国家审计在国家治理中的功能、战略目标及主要任务，着力探讨为进一步拓展和深化国家审计参与国家治理以期达成目标和完成任务所应考虑的国家审计的效率和实施效果。关键词 ：国家治理；国家审
2、计；善治；免疫系统功引言国家治理是为了有效实现国家职能，通过配置和运作国家权利，对国家和社会事务进行控制、管理和服务。在这一过程中，政府实施从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制到服务的转型来实现“善治”（Good governance）。国家治理理念下的国家审计是我国社会主义宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，作为国家治理的重要工具，应依法履行受托责任，对权力运行进行监督和制约。我国国家审计为加强和改进宏观经济管理提供了有益的信息和建议，但是其作用和潜能还没有完全发挥出来。一个重要原因是理论上对国家审计在国家治理中的职能定位不十分准确，国家审计监督职能的理论界定不够清
3、晰，直接影响着实践中国家审计功能和作用的充分发挥。我们认为，随着国家治理环境、治理重点的变化，遵循国家治理转型的路径，国家审计需要明确自身定位和努力方向，通过自身的科学转型，推动国家实现良好治理。1.基于国家治理的视角政府审计特征的分析框架国家审计作为一种政治制度安排，是国家治理(结构)的重要组成。因此，研究国家审计特征，应当从国家的职能或起源出发。西方政治学说中关于国家起源(本质)的观点，主要有契约理论和掠夺或剥削理论两种最具有影响力的学说。而马克思主义认为，国家是以一种与全体固定成员相脱离的、以特殊的公共权力为前提的，是从人类社会中分化出来的管理机构，它一直是从社会中分化出来的一种机构，一
4、直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。国家审计通过对公共资金运用信息的审查评价，能够给予公共权力以适当的约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高。因此国家审计制度安排是国家治理结构的范畴，国家审计承担着审查保护者剩余索取权获取的适当性、审查评价保护资源及其使用的适当性、审查保护者保护行为的适当性等三项职能。不同的国家、同一国家不同时期的国家治理目标、国家的现实任务、所面临的形势等都规定了国家审计运行轨迹，而影响社会交易契约调节的成本和收益因素也对国家审计的制度安排、实践内容、实际功能作用有着重要影响，这些都无一例外的是国家审计特征的
5、重要相关因素。基于此，建立比较和归纳国家审计特征的理论与实践基础。国家审计特征的分析框架如图1所示：图1：国家审计特征的分析框架2.深化国家审计参与国家治理应注意的几个问题为了进一步拓展和深化国家审计参与国家治理，更好地发挥国家审计的“免疫”功能和治理作用，中国的国家审计宜立足于本国、着眼于世界，立足于民生、着眼于国计，立足于监督、着眼于免疫，立足于审计、着眼于治理，并应重视研究和解决国家审计的效率和实施效果、国家审计的成本与预算约束、国家审计的宣传和信息沟通以及国家审计的责任及业务边界等审计理论与实践问题。2.1国家审计的效率和实施效果一般说来，审计的监督工作包括事前监督、过程监督和事后监督
6、。加强国家审计的事前监督，可以防患于未然，但会增加审计的工作量，降低审计效率，加大审计的法律责任。在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下，国家审计的重点放在内部控制的评价与审核方面可以提高审计效率，并发挥提前预防的作用。传统意义上的审计监督大多是事后监督。国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用，则需要考虑和实施过程监督，参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程，但不应直接参与决策及其制定过程。一般说来，过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料，从而有利于降低事后审计的难度，减少事后审计的工作量。2.2国家审计的成本与预算约束国家审计要发挥强有力的经济监督及预防功能，则需要
7、一批高素质的审计人员，也需要各领域专业人士的参与和民众的配合，因此较多的资源投入必然带来较高的审计成本。根据最高审计机关国际组织的有关会议记录，许多国家的审计机关都认为预算经费不足直接影响了审计工作的推行及成效。2008 年3 月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出: “按照审计目标的要求，审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。”在成本控制和预算约束的条件下，国家审计应当将关系国计民生等重要领域的公共性社会资金和问题作为重点审计对象，如能源领域、金融领域、粮食储备、环境问题、产业安全问题、失业问题、政府公职人员的贪污
8、腐败问题等，按照重要程度的不同安排有限的国家审计资源，将审计人力、时间及经费集中安排于高风险的领域，并进行严密而深入的查核。 2.3加强国家审计的宣传和信息沟通现代国家审计机关对政府的行为及其结果进行监督和控制，不仅有利于政府治理和风险管理，而且也有利于廉洁高效政府的建立。在现代政府新公共管理中，国家审计机关扮演着更加重要的角色，它不仅要履行传统的财政审计职责，而且还要承担政府绩效考核的职责。国家审计工作的开展需要进行充分而有效的沟通以取得相关部门的理解与配合，进而提高审计效率并节约审计资源。加强国家审计的宣传和信息沟通工作，有利于国家审计工作的顺利开展及其“免疫”功能与治理作用的正常发挥，有
9、利于提高政府工作及其成效的透明度，有利于公民有序地参与政治，进而推进国家的民主法治并促进国家走向“善治”。2.4明确国家审计的责任及业务边界国家和政府的责任是保证国家公共资金的安全和效益，维护国家经济社会的健康运行。国家审计的业务边界或国家审计的领域，与国家审计的责任直接相关，随国家治理内涵的丰富而丰富，随国家治理外延的拓展而拓展。国家审计可以在国家治理中发挥监督、评价、建议等作用，但不能担任决策者的角色，应避免参与行政决策和经济决策。国家审计如参与行政决策和经济决策，将会从形式上和实质上失去其独立性和公信力，并且还会增加本应由政府和企业承担的法律责任与风险。3.“十二五”国家民生环境变化对国
10、家审计的挑战当国家民生治理的大环境发生了变化，国家审计工作也需要主动适应。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，我国社会保障体系建设面临着许多新挑战。（1）人口老龄化的挑战。“十二五”期间，我国人口老龄化问题将更加突出。根据全国第六次人口普查数据，2010年我国60周岁以上人口达到178亿人，约占总人口的133。预计到2015年，60周岁以上人口总量将达到2.2亿，占总人口的比例将超过15，老年人口抚养比例不断提升。人口老龄化对养老保险和医疗保险的影响都很大，很有可能导致社会保险基金“生之者寡，食之者众”的局面，基金收支缺口逐步扩大，制度运
11、行潜伏着很大的危机。（2）城镇化和就业方式多样化的挑战。随着工业化、城镇化进程加快，人们在城乡、地区、行业间的流动性日益增强，在城乡之间流动就业的农民工总量2010年就达到153亿人。对于规模庞大的农民工群体，由于现行社会保险缴费标准较高，企业感到难以承受，而农民工本人的参保意愿也不强，导致农民工参加养老、医疗等社会保险的比例较低，大多数人没有参保。另一方面，大量青壮年劳动力转到城镇就业，留在农村的多是老弱妇孺，农村“空巢化”状况严重，传统的土地保障和家庭养老难以为继。我国社会保障公共服务体系总体上还不适应需要，这就要求在调整和完善社会保障制度的同时，改进服务方式，提高服务效率，增强社会保障服
12、务的便捷性、及时陛，满足数以亿计社会保障对象的多样化、个性化需求。结合“十二五”社会保障工作面临的挑战，今后国家审计工作将要围绕以下几个重点：一是积极探索社会保险基金筹集和保值、增值渠道和健全覆盖城乡居民的社会保障体系。二是加大对保障性住房的审计力度。保障性住房不仅保障了中低收入人群的实际问题，更是宏观调控房地产市场的重要手段。三是加大对医药卫生事业改革发展的审计力度。四是加大对就业相关工作的审计力度，进一步完善就业政策。结束语国家审计要促进国家治理目标的实现，需要采用更加灵活的审计方式和现代化的审计手段，提高国家审计的绩效。在审计方式上，随着经济发展由粗放式“量”的扩张转向集约式“质”的提升
13、。所以，国家审计人员开展审计工作需要同时兼具国际化与民族化的思维方式，对当前市场经济要有正确的认识，具有超越市场经济本身而结合政治、法律、民生、社会等多元因素的开阔视角，拥有足够的胜任能力以发现并处理审计问题，从而有效保证国家治理机制的长效运转。参考文献1秦荣生.国家审计职责的界定: 责任关系分析J审计与经济研究， 2011( 1) : 3 82国家审计与国家治理刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话2011073张东生十二五社会保障发展的新挑战第一财经日报，2011-074戚振东，吴清华政府绩效审计：国际演进及启示J会计研究，2008(2)：86965尹平“免疫系统”论的理论贡献和对审计事业的创新引领J审计与经济研究，2009(2)：913
