1、关于襄阳市农村水利情况的调查与思考 今年中央一号文件聚焦水利问题，这是新世纪连续7年聚焦“三农问题后，一号文件的主题首次指向水利。当前长江中下游大旱再次印证“小农水、大民生的道理。襄阳市是农业大市，完善可靠的水利设施是农业生产和社会稳定的根本保证。由于多种原因，襄阳农村水利设施年久失修的问题己严重制约了农村经济开展。为此，抓住贯彻落实中央一号文件精神的机遇，解决农村水利建设问题迫在眉睫。 一、襄阳农村小型水利设施的现状 我市现有农村人口380万人，耕地面积622万亩，水利工程设计灌溉面积480万亩，有效灌溉404万亩。由于鄂西北特殊的地理位臵和地形特点，旱灾发生频繁，成为全省有名的“旱包子。上
2、世纪五十年代至七十年代，各级党委和政府不断发动和组织群众修建沟渠塘坝，全市建成以水库和堤防相配合的防洪平安体系和蓄、引、提水相结合的灌溉保证体系。除建成的大中型水利工程外，小型水利工程更是星罗棋布，多达12万余处，设计灌溉面积303.48万亩，其中灌溉面积小于1万亩的水库760座，设计灌溉面积84.53万亩；中小型泵站1927座，装机11.01万千瓦，设计灌溉面积120万亩；堰塘88461口，蓄水能力4.58亿立方米，有效灌溉面积34.95万亩；灌溉机井4266眼，设计灌溉面积64万亩。这些小型水利设施很好地弥补了大中型水利设施的 1缺乏，消灭了“旱包子大面积的干旱现象，根本扭转了人民群众靠天
3、吃饭的局面，当地生产生活条件大大改善，农业生产开展，粮食增产丰收，国民经济持续快速开展。 在过去相当长的一个时期内，我市农田水利建设的主体是集体，责任明确。实行家庭联产承包责任制以后，集体经济淡出，农田水利根本建设的主体逐渐缺失，加之上级及本级政府对水利投入的方向发生了改变，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入骤减，对小型水利设施的管理也随之荒疏。九十年代国家出台的“两工政策（政府和基层组织可以据此组织大规模的农田水利建设）推迟和掩盖了农田水利问题的严重性，小型水利设施的抗旱和抗洪能力不断下降，有效灌溉面积逐年减少。据调查，全市小型水利工程原设计可控制灌溉面积303.48万亩，目前实际仅有
4、152.26万亩，衰减率高达50%，其中小型水库84.53万亩控制灌溉面积，目前实际灌溉面积只有50万亩，衰减率41%；中小型泵站120万亩控制灌溉面积，现在实际灌溉面积只有75万亩，衰减率48%；堰塘34.95万亩控制灌溉面积，目前实际只有12.26万亩，衰减率65%；机井64万亩控制灌溉面积，目前只有15万亩，衰减率77%。水利工程灌溉面积的急剧下降，导致农业成灾率不断上升，大面积耕地又恢复到“靠天吃饭的格局。 二、造成农村小型水利设施萎缩的原因分析 造成农村小水利现状的原因很多，笔者认为，最主要的2原因归纳起来有两个方面，一是管理与运行体制不顺；一是投入（包括投劳）大幅度下降。 （一）农
5、民投工投劳和一事一议对农田水利建设产生的影响 我市农村水利工程设施的建设和维护，过去主要靠农村义务工。从2022年开始，我国开始在农村推行税费改革，逐步取消义务工，农民投入义务工大幅度减少，进而辅之以“一事一议的方式也没有解决好投工投劳问题。农村取消义务工，对农村水利建设十分不利。农村水利大多数跨村、跨组，甚至跨乡镇，就现阶段来说，完全依靠“一事一议解决农村水利存在的问题有很大局限性，农民投工投劳必定受到影响。以2022年的一组数据为例，这一年，我市农田水利建设完成土石方8762万立方米，改造中低产田27万亩，当年新增灌溉面积2023.82万亩。而2022年以前，全市每年顶峰上劳力20230多
6、万人。比照一下当前农村水利投工投劳的情况，我们不难看出这几年农村小水利的变化原因。 虽然国家规定，农村公益事业可以采取“一事一议的方式解决投工投劳问题。但农民义务工用于水利仍然难于开展。一是农田水利设施比较原始，重复劳动量大，如渠道的清淤清障工作年年都得进行，有厌倦情绪；二是依赖思想严重，认为党中央和各级政府强调取消义务工，又要增加对农村水利的投入，错误地认为现在应该是农民修生养息的时候，应由政府来全部承担农村水利建设投资，不需要农民再 3投工投劳了；三是乡镇、村级因机构改革，干部思想不够稳定，缺乏兴办水利的积极性。 按照“一事一议的方式组织农民开展农村水利建设也存在很大困难。据统计，从开展“
7、一事一议以来，全市开展“一事一议2023253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%，其余为议而不决或决而不干。如XX县区七方镇74个村对开展农田水利根本建设是否出义务工进行一事一议，结果有72个村遭否决，只有西坡和安庄两个村在一事一议中得到通过，同意出义务工。议不成的原因就是由于机构改革，基层干部人心不稳，组织小型农村水利建设力度不大，同时受益不均，建设成效不能直接与群众见面，群众有想法、思想工作做不通。但也有局部农村水利建设成功的采用“一事一议，其主要原因是宣传组织发动到位，方法得当，班子团结有力，基层干部能起到带头作用，责任心强，有作为，办事公开、公正。 （二）财政投入缺乏的影响
8、目前可用于农村小水利建设的投入来源主要有中央和省配套小农水重点县建设投入、国家农业综合开发、土地平整以及局部县（市、区）小农水奖励补助资金等，这些投入分属于不同的管理部门，有着不同的管理方式和不同的实施方法，由于缺乏统一规划，投资分散，整体效益不明显，远不能满足农村小水利建设资金需求。而且，能享受到国家投资的地区也只是少数，据统计，2022年以后，全市80%以上 4的村没有得到国家农田水利建设投入。 （三）建设与管理体制不顺的影响 改革开放前，我国按照“民办公助原那么，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理，所有权与经营管理权一致，工程维护
9、管理较好。 联产承包责任制后，水库、机井、渠道、桥闸涵虽然仍实行集体所有、集体管理。但新形势下产生的问题是：没有集体经济组织依托的“集体到底是谁。集体所有制以什么形式来实现。不明确。“集体虚设，水利工程所有者主体相应“缺位，政府与农民在农村水利中的角色“错位。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任自然就很难落到实处，造成“集体所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、失修严重。 三、农村小型水利设施的特点与根本性质 （一）农村小型水利的特点 我市农村小型
10、水利工程数量、种类和功能很多，大体可归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施，小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施，渠道、管道、闸门等输水配水设施，渡槽、隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物，泵站、机井等提水设施，灌水沟、畦等田间灌水设施，保护 5村镇、农田的小型河堤等防洪设施，排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施，小蓄水池、水窖等生活供水设施。这些水利设施的特点主要有： 一是地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉，精辟地表述出农村水利在开展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。如果拥有完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为根底设施
11、的农村水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受无视。对农村水利的重要地位作用，需要不断提高认识。 二是群众性强，需要广阔农民参与。农村水利普及全市各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近百万的劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农村水利的重要特点之一。就单个农村水利工程看，技术比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用以及它涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域看，农村水利又是一项十分复杂的系统工程。必须尊重自然规律和经济规律，搞好统一规划，加强指导。
12、三是公益性较强，需要政府扶持。农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果 6园、养鱼等高附加值产业效劳，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食平安的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，农村水利的效劳对象是弱质产业，投资回报率较低，但又直接关系着地方稳定和社会经济的根底。 四是具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农村水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村
13、公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成局部，为农民生存条件效劳的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。农村水利设施多地处农田荒野，无人值守；风吹日晒雨淋，易老化损坏；土方工程多，维护工作量大。除生活供水工程外，多数工程季节性使用。农村水利的建设与管理需要在政府的规划与方案指导下有序进行。 （二）农村水利的性质 农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的根底设施，是促进农
14、业增产、农民 7增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化效劳体系的组成局部，具有较强的根底性、公益性。 农民是农村水利事业的主体。尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是开展农村水利事业的根本原那么。农村水利的宗旨是效劳。以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿效劳，核算本钱，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。有关法律和政策对此有明确规定。 四、关于加强农村水利设施建设的几点建议 农村小农水建设资金需求量大，国家投入有限，农村社会开展到今天，“人海水利战的局面将无法再现。调查说明，广阔人民群众
15、对各种失修的农田水利设施，有着很深的感情和忧虑，他们有出力出钱的意愿，但苦于没有牵头的组织。笔者认为，基于农村水利设施的特点和性质，依靠群众、依靠地方小农水建设的总体格局不能改变。关键是要加强政府引导扶持、发挥农民群众主体作用、灵活运用市场机制，加强经营管理。要通过深化农村水利改革，政府对农村水利的扶持引导不应当削弱，而要加强，要做好效劳监督，提供必要的公共效劳和公共产品。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要让群众自己办。各级党委、政府部门必须充分发挥组织核心、效劳引8导作用，充动调动广阔农民参与工程建设和管理的积极性，突破性地开展工作，在建设组织形式、考核方式、投入体制及工程管护机制等方面进行改革创新，形成党委政府引导、干部积极、群众主角，社会广泛参与的农村水利建设格局。 （一）发挥党委、政府组织推动作用，形成大兴水利的良好气氛。建议各级党委、政府把农田水利建设作为当前农业农村工作的主要任务，作为统筹城乡和区域开展，增强农业开展后劲的主要措施全力推进。各县（市）区、各乡镇要层层建立以党委、政府主要领导为指挥长，开展改革、国土、财政、农业、水利、农机、林业、农经、扶贫等部门负责人参加的农田水利根本建设指挥部。农建指挥部代表本级政府行使农田水利建设的组织协调、检查指导、规划建设、验收考评
