1、对新时期乡镇财政管理体制的探索 近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，随着时间的推移，潜伏于乡镇特别是一些经济不兴旺地区财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来。乡镇财政困难加重，制约了乡镇财政职能和作用的正常发挥。怎样做好当公务员之家版权所有前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。 一、乡镇财政存在的主要问题 1、预
2、算内财力紧张。突出表现为乡镇财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹措资金。乡的预算内财力仅为万元，而预算内支出却高达万元，支出缺口万元。从年到年，该县乡镇财政调入预算外资金高达万元。预算内财力缺乏的矛盾非常突出。 2、拖欠工资严重。乡镇财政无力发工资，实际上包含两个方面：其一，无力兑现增资政策。比方，年，乡财政执行中央1999）12号文件调整收入分配政策，增加机关事业单位职工工资时，因无财力，只给职工兑现了中央补助的那一局部，而由地方财政给的那局部均未兑现。其二，即使按目前乡镇自己预算安排的人员经费，也不能按时足额发放。乡到年12月份拖欠职工工资高达万元。 3、经费严重匮乏。乡镇人员工资支
3、出占乡镇财政支出相当大的比重，有的甚至高达90%以上，属于不折不扣的“吃饭财政，办公、事业经费明显缺乏。乡镇行政事业单位大多依靠收费、罚款等来解决问题。至于教育、卫生等事业开展经费，那么是能拖就拖，拖不过去就通过集资、借贷来救急。 4、政府债台高筑。乡截止到年底，负债总额到达万元，比该镇年度财政一般预算收入还多出近一倍。问题还在于，乡镇政府的借款要么用于发工资，要么用于“普九等升级达标消费性支出，要么用来兴办乡镇企业，但由于乡镇企业成活率低，乡镇政府的借款行为根本不能提高其未来的收入能力。 在市场经济条件下，乡镇财政是乡镇一级政府，行政和开展事业的物质根底，乡镇财政一旦发生问题，其引发的后果将
4、是十分严重的。因为，乡镇政府财政紧张，难以满足根本需要，便会引发各种“搭车收费和乱收费，如治安部门向当事人收取“办案经费，结婚登记收取的“登记费等等。这不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民的负担，而且会降低公共效劳的质量和效率，危及乡镇政权的稳定。 二、乡镇财政困难形成的原因 乡镇财政困难是多方面因素促成的，经济根底薄弱、财源匮乏是最根本原因，财政、财务管理混乱等人为因素所起的负面影响也不容无视。具体分析，有以下几点： 1、体制不够完善，制约乡镇财政的开展。县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中，这既不符合分税制财政体制改
5、革的要求，又不利于调动乡镇培植财源开展经济的积极性。使乡镇财政缺乏可靠的财源根底，现行财政体制也内容显示出，财权与事权不尽统一，责、权、利没有很好的结合。 2、经济开展水平低。经济落后，财源不旺，是乡镇财政困难的根本原因。目前乡镇经济普遍开展较慢，表现有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。多数乡镇只有一、两家小型乡镇企业，个体私营经济既少且小又散。反映在财政收入上，就是这些乡镇的农业税、农林特产税占财政总收入的比重达50%，有的甚至达70-80%。 由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量小，这些乡
6、镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。 3、财政供养人口膨胀。目前乡镇财政供养人员过多、增长过快的矛盾也越突出，有的乡镇财政供养人员增长明显快于财政收入增长，财政增收局部根本上被新增人员吃掉了。 4、预算管理松懈。乡镇财政普遍存在这样一种矛盾现象。一方面因经济落后，组织收入十分困难，收支矛盾比较锋利；另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。比方，一些乡镇，在年终间发放名目繁多的奖金、补贴，如精神文明奖、爱国卫生奖、综合治理奖等等，多者人均高达元。有的乡镇尽管工资都发不出去，但每年的吃喝招待却要花掉万元，有的高达多万元。之所以出现这种情况，主要是因为没有建立起有效的监督制约机制，个别乡镇负
7、责人“以权代法，随意更改、调整预算的现象非常突出，预算难以发挥应有的制约作用。 5、预算外资金得不到有效管理，乡镇财政职能弱化。根据国务院关于加强预算外资金管理的决定和XX省预算外资金管理条例的要求和规定，乡镇财政具有管理预算内、外资金的职责，但目前大局部乡镇财政预算外资金由农经站或其他部门管理。而且相当局部资金由县级主管部门集中安排，不仅剥夺了乡镇财政预算外资金使用的自主权，也违背了政策、法律的规定。乡镇财政的调节、调控、监督职能很难得到正常发挥。 6、“政绩工程和升级达标工程过多过滥。目前我国乡镇政府每一届的任期较短，一般只有三年。许多乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩的工程，总是千方百计
8、上一些“政绩工程，到头来不是因为工程选择不当打了“水漂，就是由于管理不善交了“学费，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。 三、农村税费改革对乡镇财政的影响 （一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大局部，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税和农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。 （二）、乡镇财政支出范围产
9、生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利根本建设、中小学教师工资、方案生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出工程上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对三农的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。 （三）、乡镇财政债务失去归还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，
10、买税、贷款垫税、借贷或担保贷款开展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力归还历年累计形成的债务。 （四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政分灶吃饭的根底本来存在其先天性缺乏的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供应，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大局部在履行为数不多的农村工商税收代征职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。 四、完善乡镇财政管理体制的根本思路 农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的
11、，但它也是一种资源的重新配置，主要表达在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一局部资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济开展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财
12、政的管理体制。笔者认为，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权。 五、对乡镇财政管理方式的设想 本着从进一步稳固农村税费改革成果、标准乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发。以乡镇为独立核算主体，对乡镇财政实行乡财县管的管理体制，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的根底上，对乡镇财政实行预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡的管理方法。 预算代编。仍维持乡级预算，但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算，报县级政府批准
13、后，按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县级政府报告，再由各乡镇人民代表大会审查批准执行。 收支上划。即取消乡镇金库，将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户，其中应上解财政收入直接缴入县级国库。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。支出重新核定，对经常性支出标准实行县乡一体化，统一财政政策执行，统一财政资金运行。通过清理、核实乡镇
14、各项债权债务，建立偿债准备金，按照轻重缓急原那么，制定消化乡镇财政债务还债方案，并不再赋予乡镇举债权，从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞，逐步消化乡镇债务。 帐户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务，并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户，由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户。乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到工资专户，专门用于乡镇人员工资的发放。工资以外的其他支出，由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支，县财政会计核算中心分户核算。 集中核算。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县国
15、库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原那么，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算，县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额，每月从县国库直接拨入工资专户，直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户，委托银信部门统一代发工资。对乡镇机关事业单位的公务费等支出，实行报帐制，建立公务费支出备用金制度，先由乡镇财政提出用款方案，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金，由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐，县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理，分户核算。进一步推行和完善村财乡管村用制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核公务员之家版权所有监督村级的财政补助资金使用，确保村级资金专款专用。对乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和方案，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。 自求平衡。在核定收支基数和体制后，乡镇不能编制赤字预算，不能超预算使用，在年度决算时能有赤字。 六、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施 对乡镇实行乡财县管的财政管理体制后，乡镇财政职能发生了相应的变化，乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上，这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职
