1、居民生活保障与社会救助立法的完善 一、东西部居民最低生活保障实证分析：几个关键要素的比较 居民最低生活保障标准是组织实施低保的关键，征求意见稿规定，对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。我们选取甘肃、青海、上海、广东四省（市）相关数据，对各省（市）最低生活保障标准、贫困标准、最低工资标准、居民收入与根本消费、低保待遇支付等要素进行比较分析。 （一）四省（市）最低生活保障标准比较 征求意见稿规定居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费
2、指标，并适当考虑必需的衣物、水电煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行。居民最低生活保障标准由设区的市级人民政府制定的，在公布执行前应当报所在的省、自治区人民政府备案。居民最低生活保障标准应当根据经济社会开展水平定期调整。根据民政部发布的2023年社会效劳开展统计公报数据说明：2023年全国城市低保平均标准330.1元/人、月;全国城市低保月人均补助水平239.1元。2023年全国农村低保平均标准2067.8元/人、年（172.3元/人、月）;全国农村低保月人均补助水平20234.0元。1由表1可以看出：第一，2023年XX省城、乡低保标准低于全国平均数值，有继续提升的必要;上海城、乡低
3、保障标准高于全国平均数值12倍之多;青海、广东接近或略高于全国平均数值，尤其是“广东数据现象值得思考。第二，区域低保标准存在较大的差距，西部二省地区的平均社会救助标准均未到达国家平均补助标准，2023年XX省的城市低保标准是XX省2.3倍，农村低保标准是XX省3.2倍。第三，城市和农村低保标准之间也存在明显差异性。202223年XX省的城市低保标准是农村的3倍，2023年城市低保标准是农村的1.9倍，而东部地区根本保持在1.4倍左右，XX省农村低保标准有继续提升的必要。 （二）四省（市）最低生活保障标准与贫困标准比较 贫困标准是指在一定的时间、空间和社会开展阶段的条件下，维持人们的根本生存所必
4、需消费的物品和效劳的最低费用，是一个国家为救助其社会成员收入难以维持家庭根本生活需要者（也可称低收入者）而制定的一定的救济标准或界限。我国现行贫困线标准为2300元/人、年，折合为191.67元/人、月。根据表1数据，截至2023年XX省和XX省农村低保标准都没有到达国家贫困标准线，差距分别为30%和13%，西部地区农村最低生活保障标准偏低，未与国家贫困标准接轨，缺乏以维持村民的根本生活费用，农村低保未实现“保根本的目标。此外，我国贫困标准线整体水平较低，假设按202223年世界银行划定的每人每天生活费1.25美元的贫困标准来考量，2023年中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标
5、准，也大致相当于每日1美元;假设按2023年世界银行划定的每人每天生活费2美元的贫困标准来考量，2那么除上海外，国内绝大多数省份低保标准未能达标。 （三）四省（市）最低生活保障标准与最低工资标准比较 最低工资保障制度是我国一项劳动和社会保障制度，是国家为了保护劳动者的根本生活，在劳动者提供正常劳动的情况下，而强制规定用人单位必需支付给劳动者的最低工资报酬。从我国劳动法规定“最低工资标准应该高于当地的社会救济金和失业保险金，低于社会平均工资，国际上规定“最低工资一般相当于社会平均工资的40%60%来看，最低生活保障标准与最低工资标准均包含居民最低生活费用这一要素，有比较之必要。由表2结合表1的数
6、据可以看出，第一，不管是西部还是东部地区，本省（市）最低工资标准还是偏低，过低的最低工资标准影响本省（市）最低生活保障标准的协调。以2023年上海、甘肃为例，上海城镇单位在岗职工平均工资为4331元/月，最低工资1280元，城市低保505元，那么最低工资只相当于其平均工资的29.5%，城市低保仅相当于平均工资的11.6%、最低工资的39.4%;甘肃城镇单位在岗职工平均工资为2742元/月，最低工资760元，城市低保22023.42元，那么最低工资相当于其平均工资的27.7%，城市低保仅相当于平均工资的7.6%、最低工资的27.3%。第二，区域之间，最低工资标准与最低生活保障标准差距较大，202
7、3年上海最低工资标准是甘肃的1.5倍，最低生活保障标准是甘肃城市的2.3倍、农村的3.2倍。第三，最低生活保障标准与最低工资、社会平均工资无明显的联动关系。 （四）居民收入与根本消费比较 恩格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平上下的重要指标，是食物支出金额在个人消费总支出金额的比重。一般来讲，该系数越高，表示人们生活的贫困程度越高，反之，那么表示人们生活的富裕程度提高。联合国根据恩格尔系数的大小，对世界各国的生活水平有一个划分标准，即一个国家平均家庭恩格尔系数大于60%为贫穷;50%60%为温饱;40%50%为小康;30%40%属于相对富裕;20%30%为富足;20%以下为极其富裕。根据表3
8、可以看出我国城乡居民生活根本到达小康水平，城镇居民生活水平到达了国际上规定的相对富裕水平。但以2023年为例，城乡居民家庭恩格尔系数为36.3%、40.4%，通过计算得出城镇食物支出金额为7916元，折合为659.74元/人、月;农村为2818.83元，折合为234.90元/人、月，与2023年全国平均最低生活保障标准（即全国城市低保平均标准330.1元/人、月，农村低保平均标准172.3元/人、月）相比，城市人均根本消费支出是其最低生活保障标准的1.99倍，农村人均根本消费支出是其最低生活保障标准的1.4倍，说明我国最低保障标准普遍偏低，没有到达保根本的目的，也未充分考虑征求意见稿规定的“由
9、直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定居民最低生活保障标准。同时，还存在城市低保保根本的能力还不如农村的这一现象。从表4可以看出，第一，202223年2023年东西部居民收入和消费有较大开展，农村居民与城镇居民收入和消费的增长不相上下。XX省和XX省的人均年可支配收入和人均年消费支出与XX省和XX省相比有很大的差距。XX省2023年的人均可支配收入未到达XX省202223年的收入，二者之间的差距超过五年，假设与XX省相比差距那么更大。第二，城乡居民恩格尔系数呈逐年递减的趋势，但区域差异大且不科学。2023年由恩格尔系数计
10、算出的XX省城市和农村的人均根本消费支出金额分别是5602.77元和1649.77元，XX省分别是9925.17元和4601.37元。XX省2023年城市和农村低保标准分别是XX省的1.4倍和2.2倍，但人均根本消费支出分别是1.77倍和2.78倍，说明XX省的低保标准在实际保障居民生活水平中仍欠力度。 （五）2023年四省（市）低保待遇支付比较由表5可以看出，东部地区和西部地区的低保保障资金累计支出有明显的差距。第一，西部地区之间比较来看，XX省2023年资金累计支出是XX省的3倍，但月人均补助水平和平均低保标准却低于青海，说明XX省低保基数大，城乡低保资金来源和支付有很大的压力。第二，区域
11、之间的比较来看，广东、甘肃和青海的最低生活保障补助水平根本是一个层次，上海偏高，说明XX省因经济开展迅猛、人口基数大，且外来打工人口数量大，贫困人口的数量大，导致了XX省最低生活保障补助水平偏低。 二、社会救助两难问题分析：立法定位与适用的艰难 由于我国区域经济开展不平衡，城乡经济社会 二元体例，导致居民最低生活保障区域差异、城乡差异特征鲜明，在最低生活保障标准设计、救助能力、实施效果等方面存在一定问题。上述问题从本质上来看，是我国社会救助定位尚不明确、最低生活保障标准设计欠科学、欠缺对义务主体的有效规定，造成其适用的城乡、区域差异突出。 （一）立法目标定位是生存型抑或开展型 从征求意见稿规定
12、来看，我们采取了“保根本“兜底线的定位，是一种扶贫救助的消极救济。征求意见稿第3条规定本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存根本需求的公民给予的物质帮助和效劳。仅在征求意见稿第4条规定“鼓励劳动自救原那么和第8条规定县级人民政府劳动行政等有关部门应当为享受最低生活保障和专项救助待遇家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、技能培训等方面的效劳，并促进其就业。学界对此认为“传统社会救助方式的缺乏，需要我们树立更加积极的社会救助观念，要向开展型社会救助方式转变在以最低生活保障为中心的同时，也必然要派生或扩大到更多的救助内容，包括住房、教育、医疗、养老、就业、权益救助等等。可问题是：
13、第一，我们的保根本目标都未实现，低保标准普遍偏低，尚缺乏以维持居民的根本生存;第二，开展型社会救助意味着更多的资金投入和管理费用的增加，钱从哪来。又如何防控救助资金与管理费用的相互挤占，降低政府的救助责任;第三，开展型社会救助中的有关住房、教育、健康、养老等根本要素支出是否应包括在最低保障标准之中。第四，开展型社会救助导致与其他法律法规（如就业促进法义务教育法社会保险法慈善救助法社会福利法等）立法重复，不仅浪费立法资源，而且使社会救助定位不科学、不单纯，反而降低其反贫困、克服临时困难的效能，易形成多法“混管、重叠保护和补偿，又无法可“管的局面。 （二）社会救助的义务主体是政府还是社会 从征求意
14、见稿规定来看，我们采取的是“国家和社会是社会救助的义务主体。征求意见稿第2023条规定国家提倡和鼓励社会组织和个人支持、开展社会救助事业，为社会救助事业捐赠资金、物资和提供效劳，支持以社会救助为目的的公益性社会组织的开展。学界对此予以肯定，认为“在我国的社会救助实践中，政府占据主导地位，其他主体明显缺位，这间接加剧了个人及家庭本就冷淡的自救责任意识另外，社会组织缺乏广泛参与，救助仅限于现金和实物救助，效劳内涵亟待拓展。4诚然，过高、过多的社会救助、社会福利会加剧个人及家庭本就冷淡的自救责任意识，容易产生福利依赖;5同时从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理原那么来看，“
15、国家和社会看似是社会救助的义务主体，但是从社会救助本质和我国实施具体情况来看，政府始终是“保根本首要责任者和主导者，这是现代政府与公民之间的一项社会契约内容。我们应正确处理“政府与“社会在社会救助中的关系，要防止在“国家和社会义务主体模式中，政府会“挤占且“干扰社会资源，要从立法上防止社会救助法与慈善救助法在义务主体上的混淆。 （三）最低生活保障标准设计应该高还是低 从征求意见稿规定来看，我国最低生活保障标准是“保温饱的设计类型，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，具有恩格尔系数法味道。应该说定位于生存型的最低生活
16、保障标准设计虽然不宜过高，但是应该能“保根本，而不仅仅是“温饱，何况社会救助的对象是“贫困家庭或“临时困难的家庭，需要考虑满足家庭成员最根本支出的相关费用，这就使得原有的标准设计有进一步提升之可能。学界有认为“立法应当通过统一口径确定城乡居民的救助标准，城市和农村居民的救助标准应当一致考量食品衣物、水电等根本生活品以及医疗、教育、住房等根本生活效劳工程，满足城乡本地一般家庭普遍到达的根本生活水平。可问题是：第一，我国现行最低生活保障标准虽有参考要素，但缺乏相对稳定的比对和计算标准，既不能满足“温饱，也达不到贫困标准和恩格尔系数的食品支出要求;第二，由直辖市或者设区的市级人民政府来设定当地最低生活保障标准，造成地方政府依财力强弱设置标准，行政区域甚至省内各地之间
