1、科学处理五个关系统筹城乡社会保障事业开展 周涛 温家宝总理在今年政府工作报告中指出，坚持实行广覆盖、保根本、多层次、可持续的方针，建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，让人民生活无后顾之忧，直接关系经济社会开展，是全面建设小康社会的一项重大任务。今年是长株潭“两型社会综合配套改革试验区的起步之年，作为省会城市和改革试验的排头兵，长沙应进一步解放思想，在加快经济建设的同时，更加注重民生事业的开展，以实现创业富民的宏伟目标。笔者试结合“两型社会“建设和劳动保障工作实际，就统筹城乡社会保障事业开展需要研究的几个重大关系和有关问题作如下探讨。 一、城镇和农村的关系-以国内外社会保障制度的改革开展进程为鉴，
2、我们必须以公平正义、和谐共享为建制理念，破除二元分割体制，努力扩大城乡覆盖人群，构建由统筹走向统一的社会保障体系。 从我国社会保障制度演进来看，二元分割的体系已经走到历史尽头，需要深化改革。建国之初，我国政府即建立并形成了城乡二元社会保障体系。随着经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型，使二元社会保障体系的固有格局难以为继，带来了种种弊端。一是不利于推进我国的工业化与城乡社会结构的转型，二是不利于统一的人力资源市场的建立，三是不利于农村社会保障体系的改革，推进城乡居民实质平等地分享经济社会开展成果。基于我国城乡、地区差距大、社会保障制度残缺的现实，人人享有社会保障这一目 1标不可能一夜之间
3、变为事实，它需要经过一个时期的制度建设才能逐渐实现。但加快社会保障制度建设已经刻不容缓，如果不能马上立足于中长期开展战略统筹考虑城乡社会保障体系建设问题，人人享有社会保障的承诺就可能成为难以完成的指标，甚至可能因城乡分割、群体分割的固化而造成严重的社会分裂甚至对抗。 从国际社会保障制度走势来看，建设法治国家和开展人权事业对我们提出了新的要求。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，西方学者提出与公法、私法并列的社会法，社会保障法在市场经济社会的分量和重要地位，它是西方兴旺国家的法律体系中非常重要、不可或缺的组成局部。宪法修正案第23条规定：“国家建立健全同经济开展水平相适应的社会保障制度。19
4、96年全国人大八届四次会议批准的国民经济和社会开展“九五方案和202223年远景目标纲要将“依法治国，建设社会主义法治国家确定为治国的根本方略，这就说明，要在我国建设社会主义法治国家，必须建立和健全包括农村社会保障制度在内的社会保障制度，如果无视城乡社会保障制度的建立和完善，就会影响我国社会主义法律体系的完整性，进而影响我国法治现代化的进程。 近年来，国际上从理论和宪法上对人权问题的深入探讨，使得包括社会保障权在内的经济、社会、文化权利具有了与政治权利同等重要的地位。德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的平安是不可想象的。社会保障意味
5、着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。这充分说明社 2会保障对于人权保障的重要意义。2022年3月14日，全国人大通过宪法修正案，国家尊重和保障人权的内容终于成为了宪法第33条第三款。生老病死是人一生最根本的生活风险，衣食住行是人必不可少的生活需要。如果人们的生老病死、衣食住行没有根本保障，那么对于这些人来说，他们的人权保障就谈不上。因此要使我国人权保障有一个较大的进展，必须重视农村社会保障制度的建立和完善。 依国际惯例，在各国工业化与社会结构转型过程中，现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生，同时它也是一个开放的体系，随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。在这一过程中，社会保险的覆盖面不
6、断扩大，工程逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。 从国家法律和根本国情来看，获得社会保障，是宪法赋予城乡居民的一项权利。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利；反过来说，国家和社会有责任为那些年老、疾病或者丧失劳动能力的农民提供物质帮助。要强调的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的组成局部，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们就能够理直气壮地说，我国的社会保障覆盖了人口的绝
7、大局部。 我国农民为新中国的成立、社会主义建设事业作出了巨大奉献，为国家工业化提供了可观的积累，为城市化、现代化付出了辛勤的劳动。在国家对农业的支出中，只有很少数 3额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保险和医疗保险上国家原来并没有承担多少责任，这对于农民显然是不公平的。在农民社会保障问题上，同样要改变长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，实行以工业反哺农业，加大对农业和农村的资本投入，在加大对农村根底设施和文化教育事业投资的同时，一定要将农民社会保障考虑在内。 今天，仍然有相当一局部农民在遇到了诸如年老、疾病、残疾等这样那样的生活风险时，没有能力自己解决。在我国经济还不算兴旺，但是已有了相
8、当开展的今天，如果社会不承担最低限度的农民生活风险的责任，让农民在老年、疾病、残疾中忍受煎熬，这对于他们是不公平的。我国有我国的具体国情，即便不可能为农民工提供与正式工相同的社会保障待遇，也应该提供适当的社会保障待遇，这应是享受到了农民参与创造和推动城市文明和进步成果的城市人对于农民的一个回报。 从正确的社会价值理念来看，统筹城乡社会保障体系有助于实现公平正义、和谐共享。在建立和完善我国社会主义市场经济、促进国家现代化的过程中，我们的党和国家一再把稳定与和谐看作是保证社会开展、民族兴旺的诸多因素中的重中之重。众所周知，社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“平安阀或者“减震器，这一功能是通过
9、社会保障这种对国民收入进行再分配的方式，最大限度地表达社会公平，消解人们由于社会分配不公而引起的不满和对抗情绪、实现社会安宁和保证良好秩序来实现的。 我国农村经济体制改革以来，农村经济开展迅速，广阔农民受益非浅。然而，近几年由于化肥、农药、地膜等工业 4品价格上涨，农产品价格下降，农民收入减少；农村贫富差距加大；一局部农村干部作风腐败等原因，在农村潜伏着不公正、不安定、不和谐的因素和矛盾。尤其是城乡居民在生活水平上的巨大差距，城市居民比较充分的社会福利，更使得相当一局部农民产生不平衡心理。消除农村不安定因素，除了采取增加农村根底设施投资、减少工农业产品剪刀差、纠正农村干部的不良工作作风等措施外
10、，建立和健全农村社会保障制度，让农民与城市居民共享经济社会开展成果，应该是减少农村社会矛盾，促进社会和谐的最有力措施。 近年来，城市社会保障事业迅速开展，社会救助待遇水平提高，社会保险参保人数持续增加，城镇居民医疗保险试点扩大，对困难居民的住房保障问题也在采取切实有效的行动；而在乡村，义务教育的福利性通过义务教育法的贯彻实施正在恢复，新型合作医疗已经覆盖了80%以上的农村居民，提前3年实现了国家十一五规划的目标，今年又在农村全面建立了最低生活保障制度，这意味着城乡最低生活保障制度一体化目标将很快变成现实，覆盖城乡居民的医疗保障体系亦有望在近3年间变成现实。还有国家决定未来3年将连续提高企业退休
11、人员的养老金水平，以改善退休人员的生活并缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员的养老金水平差距等等。可见，道路虽然可能依然曲折，前景却堪称光明。 根据国际惯例与我国实际，我们认为改革二元社会保障体系的总的目标应当是：通过城乡对接、城乡互补、城乡融合，以逐步构建一种新型的城乡整合的社会保障体系。以社会保险制度为重点，打破原来的社会保险自我封闭的格局， 5不断扩大覆盖面，以容纳城乡社会结构转型过程中符合条件的新的保险对象不断增加的状况。随着工业化步入高级阶段，在工业不仅不需要农业提供的积累，相反能反哺农业、开展农村时，推出覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时
12、，大力开展社会救助、社会福利与社会效劳事业，以保障全体社会成员的最根本生活并能不断改善与提高。 二、支出与收益的关系-应当明晰社会保障不是单纯的经济支出，而是有效的社会投入，要学会算政治账、经济账、社会账，加大政府公共财政投入，让城乡居民享有均等、普惠的社会保障权益。 就社会开展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调开展。这也不能单靠市场机制本身，提供了相比照拟稳定的收入，来满足根本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的平安感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续开展。 从长远看，21
13、世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的开展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济开展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于6经济可持续开展社会可持续开展、保持国家长治久安具有重要意义。 我国的经济根底已经较为雄厚。202223年的gdp预计将超过23万亿人民币，国家财政收入将超过5万亿，再加上国有企业的利润收益与国有土地收益，政府控制的财力将到达7万多亿，以这样的经济开展
14、水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的（郑功成，202223）。 下一步，我们应明确公共财政在社会保障体系中的地位，加大公共财政对社会保障的投入：一是明确公共财政在社会保障资金分配和管理中的职责。二是建立社会保障预算，对社会保障资金实行全面公共财政预算管理。三是理顺好财政部门和其他有关社会保障职能部门之间的关系。政府财政应加大对公共就业效劳体系和城乡社会保障体系的投入，如再就业资金、社保补贴、劳动保障部门运行经费等，确保重点社保工程的开展。探索管理费制（在财政支付人头费和网络费用根底上，根据收缴、运营资金规模收取一定比例效劳费）的可行性。通过公共财政建立投
15、入增长机制，充分调动社会资源和利用市场机制，使各项社会保险待遇水平趋于平衡，并逐年稳步提高待遇水平。 三、设计与运行的关系-统筹城乡社会保障体系建设，须切实把握宏观大局，力戒按不同人群来设计，导致制度碎片化；运行应考虑公共管理职能的有效整合，部门协作，形成强大的工作推力。 一是社会保障制度设计要力求工程完备，层次清晰。社会保障内容丰富，它不仅包括社会保险，而且包括社会救助、 7社会福利、社会优抚、社会互助等形式。在建立和健全社会保障事业过程中，我国对社会保险（尤其是养老和医疗保险）关注较多，投入较大，而对其它工程的社会保障却重视不够，有的甚至被完全无视，这严重地制约了社会保障协调和持续地开展。
16、当前和今后一个时期内，我们在完善社会保险诸工程的同时，应当特别注意开展社会救助、社会福利功能，保障社会特殊群体的根本生活，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，困有所济，工作更稳定、生活更幸福，从而充分地发挥社会保障“平安网的作用。 笔者的根本设想是彻底打破城乡二元经济社会结构，打破所有用人单位包括机关事业单位的政策界限，构建和运行城乡一体的社会保障体系，统一社会保障各工程的根本模式，提供公平均等的社会保障公共管理效劳，实现农民非农化、农业产业化、农村社区化。先选择有条件的地区试点，待制度根本建成，进而推广至全省和全国，实现社会保障制度城乡统筹。具体制度设计如下： 1、最低生活保障（社会救助
