1、构建新制，必须正视历史尊重现实 建国以来不同政治经济形势对平安生产工作的影响 (一)自建国至1957年，我国政治、经济、文化等各领域百业待举，百废待兴，平安工作体制处于“行业管理、工会监督、劳动部门检查的萌芽状态，平安生产形势平稳。此间，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，“实行工矿检查制度，以改进工矿的平安和卫生设备，党和政府提出了加强平安生产的一系列方针政策。1956年5月25日，国务院公布了工厂平安卫生规程、建筑安装工程平安技术规程、工人职员伤亡事故报告规程，同时还公布了关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定。同年1月31日，经国务院批准，劳动部公布了防止沥青中毒的方法。同年10月5日，卫
2、生部、劳动部联合发出了关于实行职业中毒和职业病报告试行方法的联合通知。1957年，劳动部、卫生部联合发布了关于橡胶业汽油中毒预防暂行方法。在此八年间，由于执行平安生产方针坚决，措施得力，企业平安条件、劳动环境不断改善，平安形势稳定，伤亡事故得到控制。(二)1958年至1976年，为我国政治经济极不稳定时期。这个时期政治运动频繁，有的经济政策脱离实际，平安工作随之受到冲击，不断发生重、特大事故，出现了两次事故顶峰。这个时期，我国经历了“大跃进、“十年文革等政治运动，政治、经济、文化等领域处于混乱状态，平安工作失去正常的秩序。1958年劳动保护工作受到错误批判，劳动保护机构被撤销或合并。工农业生产
3、出现严重违背客观规律的现象：“人有多大胆，地有多大产，“只有想不到的，没有做不到的。由于“左的思想影响，一味追求高指标，无视科学管理，排斥平安工作，一度出现伤亡事故大幅度上升的严重局面，全国出现第一次事故顶峰。仅以黑龙江省为例,1960年全省工业事故死亡到达1300人，比正常时期多死亡400人左右，发生一次死亡3人以上事故32起，死亡210人，是自建国到80年代末，重特大事故最多的一年。1961年至1962年,国家进行经济调整，1963年至1965年又进行三年调整，并在政治上进行反思。1963年，国务院公布关于加强企业生产中平安工作的几项规定。正当胜利完成经济调整任务，国民经济出现好转的时候，
4、1966年“文化大革命开始了。1961年至1965年五年经济调整时期制定并实行的具体方针政策，被当作修正主义“管、卡、压而遭批判，造成企业管理混乱，劳动纪律松驰，工伤事故增加。1966年下半年以后到1968年，原定的国民经济方案无法执行，各级政府机关不能正常工作，平安工作瘫痪，1966年至1969年连续4年连伤亡数字都不能正常统计上报。1970年2月起国家开始恢复方案工作秩序。地方“五小工业(小钢铁、小机械、小化肥、小炼窑、小水泥)迅速开展，中直企事业单位大规模下放给地方，国民经济取得较大进展。但是，这种盲目冒进的建设和未跟上的管理机制带来基建规模偏大、工程过多、产品质量下降、设备失修，伤亡事
5、故增高，第二次事故顶峰出现。加之受“文革生产管理混乱影响，1970年黑龙江省工业事故死亡人数达1501人，高于1960年。1972年以后，国家采取各种措施调整国民经济，在平安生产方面，要求“要有一定的机构具体负责平安工作，“要把专业管理同群众管理结合起来，充分发挥平安网的作用，但没有得到很好地落实。(三)1977年至1986年，开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督的平安工作体制轮廓。在1977年召开的全国平安生产工作会议上明确提出，各省、市、自治区，国务院各有关部门，各级计委或工交办，各企业单位及其主管部门，都要确定一位领导同志分管平安生产工作，并要有一定机构具体抓平安生产工作，削弱了的或不
6、能胜任的，一定要加强。各县、公社、大队也应有人负责平安生产工作，要强调管生产的必须管平安，要经常抓、反复抓。但是由于当时在经济上的冒进，仅黑龙江省在1977年、1978年连续两年工业事故死亡人数就超1000人，均高出正常时期200人左右。1978年12月党的十一届三中全会召开，拨乱反正开始。1980年国务院严肃查处了“渤海2号事故，对稳定全国平安生产形势起到了极其重要的作用。随着党中央、国务院对平安工作的重视，各地工会、企业及其主管部门的平安机构在逐步恢复和加强。1982年国家明确提出强化法制，依法治理平安的原那么。1982年2月，国务院公布了矿山平安条例、矿山平安监察条例、锅炉压力容器平安监
7、察条例，明确执法主体是各级劳动部门。国家在机构改革中为全国的矿山平安监察增加1700人的编制。1986年国家财政部将劳动平安监察业务经费列入财政预算。“国家监察、行业管理、群众监督的“三结合工作体制形成。值得一提的是，国家自1983年起，放开资源开采政策，实行“国家、集体、个体一齐上，煤炭开采实行“有水快流。刚刚组建的国家矿山平安监察机构满足不了快速开展的矿山平安工作需要，1984年，黑龙江省煤矿伤亡事故显高。(四)1987年至1997年，为社会主义方案经济向社会主义市场经济理性转变期。在方案经济下的平安监督工作体制中长期没有企业的位置，十三大召开后，企业向 “独立法人转变。这个时期平安工作体
8、制为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督。1993年，也就是在党的十四大以后，国家提出建立现代企业制度，就是要使政府对企业由直接管理转变为宏观管理，让企业的责任进一步突出。对企业的进一步放权，导致以下主要问题：一是经济的开展，放权于企业，国家平安监察力量却没有强化，平安工作失管失控。二是企业为减少经费开支，平安管理机构被裁减，企业管理只片面追求效益，无视平安。三是企业承包租赁经营，造成企业经营者短期行为，只重产出，无视平安投入，企业平安欠账严重。这10年，全国出现两次事故顶峰。自1986年实行企业承包租赁经营管理形式后，企业内部平安管理失控。伴随着多种经营方式的出现和国家一些政策放开，19
9、88年出现建国后第三次事故顶峰。自1989年以后，国有企业实行第二轮承包。两次承包期内，均出现诸多影响企业平安生产的问题：企业平安投入缺乏；国家对企业的政策由拨款改为贷款；企业间“三角债制约开展；职工工资欠发，情绪不稳定。这些问题给平安生产带来严重威胁，1994年出现建国后第四次事故顶峰。(五)1998年，党的十五大召开以后，国家进行了较为深层次的政府机构改革，将维系近半个世纪的专业管理部门(行业管理部门)撤销，使企业从政府直接管理中解脱出来，平安监督工作体制表达为“企业负责、国家监察、群众监督新“三结合结构。平安管理职能从原劳动部门转移到经贸委。但是由于种种原因，1998年至2022年，国家
10、在平安监督机构的设置和人员编制配备上走了弯路。在2022年下半年，又重新组建了国家煤矿平安监察机构和国家平安生产监督管理局。由于机构改革上下不同步，对平安监督工作冲击很大，省市级机构不定、人心不稳，工作出现空档，有的发生事故不上报，全国各地伤亡数字统计不准确。这几年里，重特大事故不见少，可与上年比照，伤亡总人数却在下降。自2022年下半年起，发生重特大事故的省份开始重视平安机构建设，陆续组建机构。但是中央政府对平安机构设置没有统一说法，造成各省的平安机构在人员编制和建制上多种多样。综合上述分析，影响平安生产的因素可概括为以下几点：(一)政治形势影响平安工作。(二)经济政策影响平安工作。(二)国
11、家法治意识的强弱影响平安工作。(四)企业内部自律管理机制是否形成影响平安工作。(五)平安执法机构强弱影响平安工作。构建平安生产监督工作体制的根本思路自1998年国务院进行机构改革后，平安生产监督机构在职能设置、人员编制配备、经费及队伍装备等方面存在着诸多的问题需要解决。这些问题不解决，会阻碍平安工作的有效进行。党的十六大对平安工作提出要求：“高度重视平安生产，保护国家财产和人民生命平安。为贯彻党的十六大精神，确保平安生产法的贯彻执行，对以下问题应尽快解决：（一）相关部门的平安职能设置不合理，工作效能分散，影响平安执法作用的发挥。原来在劳动部门的锅炉压力容器监察、特种设备监察划到技术监督部门，造
12、成职能与工作性质不一致。锅炉压力容器与特种设备监察的职能中，含有人员培训考核管理的职能和伤亡事故查处的职能。技术监督部门的职能性质是监督管理产品质量，不具备监督管理人员的职能。监督管理人员和查处伤亡事故是平安部门的职能。（二）机构设置不合理，造成执法主体难设定。原来劳动部门的矿山平安监察机构是矿山平安法的执法主体。机构改革后，将一个执法主体分成两家：一个是国家煤矿平安监察机构，其体制是垂直领导；另一个是设在国家和地方政府平安生产监督管理部门内的非煤矿山平安监督管理机构。（三）对各省的平安监督机构设置，国家没有统一说法，造成各省的平安监督机构设置和称谓五花八门，给工作带来不便。在机构名称上，多数
13、机构已经改为平安生产监督管理局，但有的机构却叫“安办，不能成为执法机构。在机构设置上，有的在经贸委，有的还在劳动部门，有的在政府办，有的单独设立，造成上下对口不顺。在人员编制数量上，有好多市县平安机构只有一两人工作，有的市一摊工作配一个人对省里三个处的工作。在人员素质上，专业技术人员严重缺乏。（四）平安执法部门经费紧张，装备差，交通工具缺乏，难以适应平安工作需要。原来劳动部门的平安监察经费列入财政预算，国家给各省下达平安监察专用车编。机构改革后，国家将原列入财政预算的平安经费科目取消，国家局掌握的平安装备资金几乎全部用于煤矿平安监察的装备和人员开支上，各省得不到经费上的资助，因此，各省平安机构
14、的工作困难重重。（五）有的对平安生产监督机构的职能性质与作用认识不清，造成工作位置摆不正。一是与其他平安执法机构的关系不清，易出现越俎代庖现象，有的代行交通、铁路、消防平安执法职权。二是平安执法机构附加“管理字样，造成执法机构概念模糊，易将此“管理与过去专业管理部门的管理职能相混。个别平安理论的权威人士曾有“平安生产监督管理机构不是平安生产法的执法主体的说法。因此，面对摆在平安监督管理机构面前的诸多问题，如何构建好平安监管工作机制，理顺平安工作思路，对充分发挥平安执法部门的作用是非常重要的。应从以下几方面入手：（一）首先应在理论上弄清平安生产监督管理工作的性质，摆正平安执法主体之间、执法主体与
15、中介组织之间、与企业之间的关系。第一，摆正执法主体间的关系。平安生产法是调整平安生产工作诸因素的法律，该法赋予的行政处分权在平安生产监督管理部门。交通、铁路、民航的平安部门是行业内部平安执法机构，其执法权不受干扰；但其辅助企业（包括建筑企业的平安生产）应在平安生产监督部门的监管之下。对交通、铁路、民航的平安，应从“安办的角度代表政府实施综合协调管理。第二，摆正执法机构与中介组织、企业的关系。企业的主管部门撤销后，平安管理移交给平安生产监督部门，从国家行使平安监督角度看，这局部职能不应转移给平安生产监督机构。平安生产监督机构的工作实质应是监督检查，不应承担管理的职责，应把平安管理职责落实给企业。
16、平安生产监督机构的作用，实质主要含三方面：一是起草制定和宣传执行平安法律、法规、规章、标准性文件。二是监督企业遵法守法情况，对企业从监督角度实施审查、考核、验收等职权。三是依法处理生产经营单位违反平安法规的行为、查处伤亡事故。平安标准、标准、规程的起草和培训、认证等技术性、专业性的工作可以授权由事业单位、中介组织负责。企业的责任就是在平安法律法规的标准下自觉地依法经营。执法机构不应干预企业的守法行为。（二）强化法冶观念，依法设置机构，依法行政。党的十六大指出：“科学标准部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。我们应按照十六大精神，通过立法，明确执法人员的编制、职能、经费、装备，不因长官意志而随意增减执法队伍。从而解决当前职能交叉、争权争事的现象。按
