1、省级以下法制机构在政府工作中的定位及其思考 【内容提要】 政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。本文试图从政府法制机构的现状及其存在的问题、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷、省级以下法制机构建设的相关建议和思考三个角度来展开论述，以求在理论层面纠正某些政府对法制工作的认识偏差。 【关键词】 法制机构依法行政法律定位 abstracthowthegovernmentlegalsystemworkshouldlocatenotde
2、finite，usuallyalterwiththegovernmentlevelinthegovernmentwholeworkwhichisatalongwiththelegalsystemorganization.thelocalizationisindefinite，alsodoesnothavethecorrespondingtheorytoexplain，createscertaingovernmentstohavethedeviationtothegovernmentlegalsystemworkunderstanding，thelegalsystemorganizationin
3、fluenceisspeciallybiggertotheprovinciallevelbelow.thisarticleattemptsfromthreeanglestolaunchtheelaborationwhichisthegovernmentlegalsystemorganizationpresentsituationanditstheexistencequestion，theprovinciallevelfollowinggovernmentlegalsystemorganizationlegallocalizationanditstheflaw，theprovincialleve
4、lfollowinglegalsystemorganizationconstructioncorrelationsuggestionandpondered，correctscertaingovernmentsinordertointhetheorystratificationplanetothelegalsystemworkunderstandingdeviation. keywordslegalsystemorganizationlegallyadministrationlawlocalization 一、导言 政府法制机构自20世纪80年代初组建后逐步壮大，政府法制事业不断开展，但也暴露出
5、理论底蕴缺乏的缺陷。例如，政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。国务院法制办的定位是立法事务部门（legislativeaffairsoffice）；省级法制机构定位是法律事务部门（legalaffairsoffice），立法、执法监督、复议等事务都涉及；省级以下的法制机构那么偏重于处理具体的法律事务。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。因此，对理论研究已成为政府法制工作进一步开展的必备条件。本文试图从政府法制机构的现状及其存在的问题、省级以下政府法制机构的法律定位及
6、其缺陷、省级以下法制机构建设的相关建议和思考三个角度来展开论述，以求在理论层面纠正某些政府对法制工作的认识偏差。 二、政府法制机构的现状及其存在的问题 （一）历史开展及现状 我国的政府法制机构建设经历了一个漫长的开展过程，省级以上（包括省、自治区、直辖市和较大的市，下同）政府法制机构建设成绩突出。1954年11月，中华人民共和国国务院设置国务院法制局作为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设效劳，国务院决定，将原国务院办公厅法制局和
7、国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年2023月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据国务院关于机构设置的通知，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。国务院法制办公室内设秘书行政司（研究司）、政法劳动社会保障法制司、教育科技文化卫生法制司、财政金融法制司、工交商事法制司、农业资源环保法制司、政府法制协调司（法规编纂司）、法规译审和外事司、行政复议司等九个职能司和机关党委，下设政府法制研究中心、信息中心、机关效劳中心、中国法制出版社四个事业单位。与国务院法制机构开展相适应，省级政府法制机
8、构也是在开展中不断壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。1以XX市政府法制办为例，十年“文革浩劫，我国社会主义法制被破坏殆尽，武汉的政府法制机构也荡然无存。党的十一届三中全会以后，武汉的行政法制工作开始恢复和重建。1984年7月，XX市政府办公室设立法规处。1985年12月，XX市编委又批文同意成立XX市政府经济法规研究中心，该中心既是一个研究咨询机构，又是一个拟定经济法规的工作机构，为事业单位，与XX市政府办公室法规处合署办公。1988年6月，为了进一步加强政府法制工作，更好地为经济体制改革和社会主义现代化建设提供法律效劳，又将原XX市政府办公厅法规处划出，成立武汉政府法制办公室
9、，作为市政府的办事机构，随着行政处分法的实施，XX市政府法制工作机构又得到进一步加强。1996年12月8日，XX市编委以武编199620233号文印发了XX市人民政府法制办公室职能配置、内设机构和人员编制方案，按照该方案，XX市政府府法制办公室内设机构增至5个，即综合秘书处、法规一处、法规二处、法制监督处、行政复议处。人员编制由1984年的3名逐渐增至30名。2022年机构改革，市人民政府法制办公室升格为正局级，这在当时XX市所有行政机关中是绝无仅有的。2 然而，在省级以上（包括上述较大的市）的政府法制机构不断健全和完善的同时，省级以下政府法制机构的建设却几经风雨，走过一段开展坎坷的道路。各地
10、的情况也是不尽相同。就拿乡镇方法制机构建设来作个比照：2022年底，XX省XX县区编委根据市法制办的要求，在不增加镇（街道）机关人员总编制的情况下，批准在全市16个镇（街道）党政办公室增挂政府法制办公室牌子，由党政办主任兼任法制办主任，设专职副主任1至2人，法制员2至5人并明确了镇（街道）法制办的2023项工作职责和12项工作制度，落实了专职法制人员、专门办公室和专用 、等设备。从而保证了政府法制工作深入到基层，使全市的政府法制工作形成有纵有横的网络。3而同一时期，XX省XX县区在2022年乡镇撤并后，全县13各乡镇有17个乡镇党委政府向县政府写报告，请求在乡镇设法制办公室。当时县政府同意团陂
11、、兰溪两镇作为设置乡镇法制办的试点乡镇；关口镇政府未等到县政府同意就开始组建了法制办，并任命了法制办主任。但由于省市关于乡镇机构改革方案中机构限额规定刚性极强，最终乡镇法制机构建设难以进行。县级法制机构也同样存在类似问题，由此可见各地经济开展的不平衡导致法制机构开展也出现不平衡。 （二）存在的问题 虽然从总体上看，省级以下各级党委政府依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠兴旺地区，多数仍不适应建设法治政府的需要。以XX省县级政府法制机构为例，目前呈现出以下态势： 1、局部法制机构名存实亡，法制工作根本没有开展 在20222022年县级政
12、府机构改革前，全省有不少县、市（区）法制办曾经是政府的直属机构。在机构改革中，因为受机构设置数额的限制，除个别县市外，各地普遍把法制办减了下来，但法制办的牌子没有取消。法制机构无论是否作为独立机构，如果确实有一个机构专门从事政府法制工作，也未尝不可，但作为政府办公室内设机构的很难到达这个要求。类似这种情况，在其他县市也存在。如XX市的XX县区、黄石和鄂州的XX县区政府，根本没有法制工作机构，只是有一名干部兼管这方面的工作，发挥政府法制工作的职能作用无从谈起。笔者所在地区，法制办独立问题连续五年没有得到政府办和编办的支持，工作开展艰难。由于法制工作机构名存实亡，使工作受到直接影响。有的县老百姓找
13、法制科提起行政复议，法制科能推那么推，能不受理就不受理，有的县一年没有受理一起行政复议案件，使行政纠纷得不到及时化解。 2、法制机构人员少、任务重、思想不稳 县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的复议、应诉案件一般在30至40件之间。2022年，全省的行政复议案件到达3695件之多超过法院受理的行政诉讼案件。其中属于县级政府受理的占70%，但县级政府复议工作人员仅为164人。而全省县级法院行政庭的人数有400多人。复议机关的工作量比法院行政庭的工作量大几倍；法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代XX县区长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任
14、兼任，这名主任同时又协助2至3名县、市长联系几条战线2023多个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题。有的还负责为县长起草讲话稿。XX县区法制办主任去年一年写各种讲话稿达14万字之多。除此之外，平均一个县每年标准性文件的审查备案至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。XX县区法制办一名法律本科毕业并具有律师资格的干部在法制办工作15年，虽然工作不错，但因职位限制至今仍是一名科员，一个月工资缺乏202300元，几次想调走。XX县区法制办原有5名大学本科毕业生，近几年已调动3名，另2名也不太安心。XX市几个县法制
15、办缺人，虽然县领导表态只要选中，要谁给谁，但选中的不愿来，法制办想通过招考公务员补充人选，又因为全县干部总数超编未获批准。 3、经费保障不到位，工作正常运转有困难 一是，有44个县法制工作机构没有复议工作专项经费，占全省的43.6%.即使安排有专项复议经费的，有的一年也仅有5000元左右。财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作上。有的县法制办作为政府办管理的独立单位，但经费并不独立，专项经费也往往被截留。 二是，人头经费包括人均办公经费标准比较低。有的县市，对县委县政府四大家人均办公经费与其他部门的经费是有差异的。XX
16、市XX县区政府办人均4500元，而法制办与其他部门一样只有2700元，办公经费十分紧张。法制办工作人员的工资因为实行财政直接打到工资卡上，总体上可以保证，但个别地方也不能足额到位。XX市2023个县市区除XX县区外，其他各县市区均只能保证“四项之和，其他的津补贴根本靠自己想方法，法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘。拿了人家的手软，因此，执法监督就“网开一面，有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销改变。XX市XX县区法制办除人头经费由区行政管理局发放外，几年来没有其他任何福利。虽然他们仍然兢兢业业地工作，但与其他部门相比，心里总有说不出的酸楚。现在公检法、纪委、信访、审计等部门都有办案津贴，但复议人员同样是办案，却没有津贴，也使大家觉得很不公平。不仅如此，有的县法制办还要完成招商引资
