1、家工作人员概念假设干问题辨析 1997年3月14日由第八届全国人大第五次会议通过的新刑法第93条规定了“国家工作人员的完整概念，根本上解决了原“两高关于国家工作人员的司法解释中存在的分歧。但由于在新刑法公布之后，党的十五大报告提出了未来国有企业改革和经济体制改革的开展思路，使得当前和今后司法实践中具体确认国家工作人员的主体身份时出现了一些新问题。有鉴于此，我们认为有必要从理论与实践的结合上对新刑法中“国家工作人员的概念予以探讨。 一 辩证唯物主义认为，无论是在自然界还是在人类社会中，一事物之所以成其为该事物并与他事物相区别，是由其特定的质的规定性和量的规定性决定的。一般地说，质的规定性是事物内
2、在的规定性，或称本质特征或本质属性；量的规定性是事物外在的规定性，或称形式特征。因此，我们可以说质与量的对立统一或者是本质特征与形式特征的对立统一决定了某一事物特定的性质。国家工作人员的概念也不例外，同样是本质特征与形式特征对立统一的产物。 （一）国家工作人员的本质特征 什么是国家工作人员的本质特征。这一特征只能从新刑法第93条规定的国家工作人员概念中去寻找。根据新刑法第93条规定，国家工作人员可以包括4种人员：（1）在国家机关中从事公务的人员；（2）在国有单位和人民团体中从事公务的人员；（3）受国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员；（4）其他依照法律从事公务的人员。虽然上述4种
3、人员的工作机构、单位或者工作方式有很大差异，但他们都有一个共同点，就是都属于“从事公务的人员。因此，我们可以说，“从事公务是国家工作人员的本质特征。 首先，从活动的职能来看，从事公务的活动是一种具有领导、指导、组织、监督、管理性质的职能活动。这种职能活动，也可以简括为管理活动。它通常是以有关的主体享有一定的管理职权为前提的。如某个国家机关依法享有监督、管理某项业务领域的职权；某个社会团体获授权而享有协助政府管理某项活动的职权；某个政党依法享有执政或者参政即主持领导或参与领导国事的权力；某个个人因担任某项职务而享有监管某方面工作的职权等。没有一定的管理职权，是不可能从事公务这样的职能活动的。 其
4、次，从活动的内容来看，从事的公务是属于公共事务。公共事务在实践中的范围比较广，种类也较多。概括地说，公共事务可以分为这样几类事务：（1）国家事务。这类事务是关系国家主权、独立平安、领土完整及国计民生的事务。如制定法律、制定国民经济开展方案、建设国防、进行外交等。（2）地方事务。指关系到地方经济、文化、社会开展的重大事务。如修建辖区内的重大公益工程工程、公布地方法规、规章等。（3）社区事务。 指关系到一定社区范围内居民正常生活的事务。如组织社区范围内的居民进行文体活动、支援地方建设等。（4）企事业单位事务，指关系到某个单位、组织、团体正常的业务活动进行管理的事务。这里的“单位，不限于是国有企事业
5、单位，还可以包括非国有的企事业单位。因为，根据刑法第93条的特别规定，国家工作人员还应当包括受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委派到非国有单位中从事公务的人员。（5）社会公益事务，指关系到公共利益的各类慈善救助活动，如帮助贫穷儿童上学的希望工程、帮助贫穷妇女脱贫的幸福工作、帮助患病者、受灾群众的损款资助活动、“青年自愿者活动等。但是，应当指出，国家工作人员所从事的公务，无论其属上述哪一种公务，都具有与国家公权力、地方公权力或者国有企事业单位的经营管理活动、人民团体的公共职能活动等具有直接联系的特点。如果某种公务不具有这个特点，那就不能成其为国家工作人员所从事的公务。因此，我们根本同
6、意“公务是指具备法定权务和义务，由国家行为或者国家权力派生的行为的观点2. 所以，从事公务就是具有上述两个特性的活动。或者简言之，是管理公共事务性质的活动。这是判定是否构成国家工作人员的本质特征。 （二）国家工作人员的形式特征 国家工作人员除必须具备“从事公务的本质特征外，还必须同时具备在特定的单位、机构、组织中任职或者以特定的方式“从事公务的形式特征。我国刑法学界学者将此特征称之为“身份特征，并认为“身份与“公务是相辅相成，二者不可或缺的关系。3这种观点应当得到肯定。 依照新刑法第93条第1款的规定，在国家机关中从事公务的人员是标准的国家工作人员，即国家机关工作人员。而依照新刑法同条第2款规
7、定，在国有单位、人民团体中从事公务的人员，受国有单位委派在非国有单位中从事公务的人员和其他依法从事公务的人员，以国家工作人员论，即为准国家工作人员。总之，无论是国家机关工作人员，还是其他形式的准国家工作人员，都必须是在特定的机构中从事公务，或者受委派从事公务，或者依法从事公务。这是“从事公务的形式特征，舍此不能成为国家工作人员。因此，“公务行为的主体在行政上隶属于国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体，并且通过依法选举、任命、聘任、委派等方式4取得职务身份，是成为国家工作人员的必要条件和途径。 在修订刑法的过程中，对于是否应当将国家工作人员限于国家机关工作人员的范围之内，曾经存在着相当大的分
8、歧意见。肯定说主张，国家工作人员应当限于国家机关工作人员，认为如果把国有企事业单位包括进去，不符合政企分开的改革方向和国家人事制度的改革方向；而否认说那么主张，国家工作人员的范围还应包括在国有单位中从事公务的人员，认为我国是公有制国家，实践中许多贪污受贿案件发生在国有企事业单位，将国有企事业单位工作人员列为国家工作人员，有利于保护国有资产5.新刑法最终采纳了第二种意见。 新刑法之所以将国有企事业单位的工作人员规定为准国家工作人员，是因为从长远看，这三种人都不 应属于国家工作人员范畴，但在目前国家经济体制和政治制改革尚未完成的现状看，一下子尚难以将他们完全排除在国家工作人员范围之外，因而作了这样
9、过渡性的规定。 如何理解和把握国家机关工作人员的范围，是研究国家工作人员概念首先应当解决的问题。我国立法与司法实践对于国家机关有广义与狭义两种理解和规定。根据宪法 和有关法律的规定，狭义的国家机关仅指国家的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。但是，长期以来，刑事司法实践对于国家机关持广义的解释。例如，1989年11月“两高公布的关于执行惩治贪污罪贿赂罪的补充规定假设干问题的解答就规定了：国家工作人员包括在“各党派和人民团体中从事公务的人员，即把各党派和人民团体等正常组织和群众组织视为与国家机关类同的机构。新刑法将人民团体工作人员明确排除在国家机关工作人员之外，但对各党派机关工
10、作人员是否属于国家工作人员没有作出明确规定。对此，有的同志提出，国家机关工作人员除包括狭义的国家机关的工作人员外，还可以包括中国共产党机关的工作人员，但应把人民政协和民主党派各级机关的工作人员排除在国家机关工作人员范围这外。我们认为，这种观点值得商榷。 我们感到，新刑法中的国家机关概念与宪法及有关法律中狭义的国家机关概念不尽相同，仍承袭了长期刑事司法实践的传统，采广义概念。具体地说，新刑法中的国家机关，是指一切管理国家事务（包括地方事务）的各级机构和组织。据此分析，中国共产党作为执政党，领导管理国家的中央事务和地方事务，其各级机关当然应当属于国家机关；各民主党派根据宪法和法律的规定，作为参政党
11、，参与管理国家的中央和地方事务，其各级机关也应当属于国家机关的范畴。人民政协是各党派共同参政议政的重要组织机构，其成员的提案和所作的决定在很大程度上影响着国家政策的制定和法律的制定，并且也是具有中国社会主义特色的民主监督的重要形式（注：中华人民共和国宪法序言第2023段对人民政协的性质和地位作了高度的概括：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。）。所以，人民政协的各级机关也应具有国家机关的性质。 所以，我们认为，国家机关工作人员
12、除了各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关的工作人员之外，还可以包括中国共产党和各民主党派、政治团体的各级机关的工作人员，政协各级机关的工作人员。 二 在准国家工作人员中，第一类是在国有公司、企业、事业单位和人民团体中从事公务的人员。对于这类人员，在当前具有迫切实践意义的是，什么是国有公司、企业。因为这个问题关系到如何正确认定这类人员的范围。 在新刑法公布之前的刑事司法实践中，对于什么是国有公司、企业一般是没有疑义的。通常是指其财产完全属于国家所有的公司、企业，即过去所说的全民所有制的公司、企业，包括国有独资公司或企业、由两个以上国有公司或企业组成的有限责任公司、由两个以上国有独资公司
13、或企业组成的联营企业等。对于国有参股的公司、企业（包括国有控股公司、企业）实际上是排除在国有公司、企业的范围之外。如“两高1989年11月6日发布的关于执行关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定假设干问题的解答第1局部“关于贪污罪的几个问题中就是把以全民所有制为根底的股份制企业和在中方是全民所有制的中外合资、中外合作经营企业中的工作人员均列为“其他经手、管理公共财物的人员，而不作为国有企业中从事公务的人员即国家工作人员看待。我们认为，对于新刑法中规定的“国有公司、企业，除包括国有的独资公司、企业之外，还应当包括国有控股的公司、企业。也就是说，对国有公司、企业的概念应当定义为：其财产完全属于或者相当局部
14、属于国家所有并且国家对全部财产具有控制支配力的公司、企业。其主要理由是： 首先，对国有资产或者持股份额在一个公司、企业中到达一定比例，使国家或者另一国有公司、企业对该公司、企业具有控制权的情况的，按照国际惯例均以国有企业论。如德国财政统计上将各级政府机构在其中拥有多数资本或者多数投票权（即超过50）的企业划为公共企业；另外，政府参股在25以上，其他股东均为小股东的持股企业，也视为国有。韩国1984年颁行的国有企业管理法第2条规定了：“政府投资到达或者超过50的企业为国有企业。在新加坡国家控股公司控制的国有企业中，有的国有资产仅占2023左右。另外，如日本的电信 株式会社、日本航空公司等大型公司
15、、企业，虽然政府在其中的投资未达半数，也都由国家予以控制。因而将国有控股的公司、企业纳入国有公司、企业的管理体制是一个国际通例。 其次，对国有控股公司、企业按国有企业进行管理有一定的法律、法规依据。我国虽然目前尚无明确的法律规定将国有控股公司、企业界定为国有公司、企业，但在有关的法律、法规中已经显示出与国际惯例接轨的迹象。1994年国家对国有资产进行股份制改造时，要求保证国家股和国有独资公司、企业在改制后的股份制公司、企业中的控股地位，并且进一步规定：国有股权超过50比例的为“绝对控股；在股权分散的情况下，国有股权高于30、低于50比例，但国家或原国有独资公司、企业对该公司、企业具有控制性影响
16、的为“相对控股。另一方面，我国审计法第22条规定：“对国有资产占控股地位和主导地位的企业的审计监督纳入与其他国有公司、企业、事业单位相同的审计监督体制，即采取与对国有公司、企业相同的审计监督管理。因此，将国有控股公司、企业纳入国有公司、企业也有着相应的法律依据。 再次，将国有控股公司、企业视为国有公司、企业有着十五大报告制定的国有企业改革的政策依据。xxx同志代表中国共产党中央在十五大上所作的报告扩张了“公有制的概念，他指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。6公有制经济定义较之传统定义的扩张，必然也相应地带动了国有经济定义的扩张，即国有经济不
