1、行政诉讼司法建议制度研究 一、行政诉讼中的司法建议概述 （一）行政诉讼司法建议的含义与特征。 1.行政诉讼司法建议的含义。通说观点认为，所谓司法建议是司法机关在办案过程中，遇到损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形，但不属于自己的权限范围时，向有关单位和个人提出应当采取某种措施的具体建议。然而，普遍接受的司法建议定义是林莉红教授的观点，即司法建议是指人民法院行使审判权时，对于与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，目的在于堵塞漏洞、改进工作，完善制度，消除不利因素。此外，根据我国民事诉讼法第114条第二款规定：“有义务协助调查、执行的单位拒不
2、协助调查、执行的，法院可以对其主要负责人或者直接责任人予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关予以纪律处分的司法建议。2023年修订的行政诉讼法第96条第四项规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取以下措施： （四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。该法第66条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主
3、要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。根据上述定义和法律规定，我国行政诉讼司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现不属于行政审判权限范围内的问题，但却有解决必要，向需要改进的行政机关或者行政机关的负责人提出合理化建议，其目的在于提高行政机关的管理水平、完善制度、消除不利因素。 2.行政诉讼司法建议的特征。行政诉讼中的司法建议表现出以下特征：（1）行政诉讼中司法建议的做出主体是法院。行政诉讼司法建议应当由审理行政案件的法院行政庭做出，除法院外的其他机关无权做出司法建议，即便这些机关做出了建议，也不是司法建议。（2）行政诉讼中司法建议的内容具有补充性。人民法院审理行政案件，仅对行政行为的合法性
4、进行审查，这是行政诉讼和行政复议的重要区别之一。我国行政诉讼长期受到嵌入式因素和选择式因素影响，以及行政程序的一些不合理瑕疵不属于法院管辖，通过裁判不能穷尽法官的全部意见，因此司法建议通常可以补充判决的缺乏，使行政诉讼更加公平正义。（3）行政诉讼中司法建议具有能动性。行政诉讼司法建议是法院积极主动地向被诉行政机关或者法律、法规、规章授权组织提出建议，突破了司法“不告不理的传统观念，解决了个案背后的行政机关的管理问题，是积极回应社会需求的主动型司法。 （二）行政诉讼中司法建议的类型。学者从不同的角度对行政诉讼中的司法建议进行分类研究，理论界常见的分类方式主要有两种： 1.沟通协调型、改错纠正型、
5、预防教育型和宏观综合型。该分类的标准在于行政诉讼司法建议的制作和内容。沟通协调类司法建议是指法院在审理案件中或者案件审理完毕后，建议被诉机关参与，积极配合法院解决行政纠纷化解矛盾；改错纠正型司法建议又称裁判执行型司法建议是指法院在执行判决文书过程中，及时指出被执行的单位存在的工作疏漏或者违反了法律法规的规定，以及对拒绝配合法院执行的个人予以提醒；预防教育型主要指法院总结研究一段时间的审判执行工作，以便预见未来涉及的纠纷矛盾，提前发出预警解决纠纷的建议；宏观综合型主要是指从宏观的角度对政府的一些全局性工作提出建议。这四类中，改错纠正型和预防教育型通常都会反映出一些紧急而又突出的问题，需要行政机关
6、的及时反响，因此需要对这两类限定期限，敦促行政机关回复，因此这两类必须赋予法律效力。而沟通协调型的重点在“协调上，说明被建议机关没有法定义务及时回复，宏观综合型的司法建议又主要是一些关乎宏旨的事项难以在短时间作出答复，因此这两类司法建议可不赋予及时回复的法律效力。 2.裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型。有学者从功能主义的角度出发，将行政诉讼中司法建议进行分类。裁判引导型，是指在行政裁判作出之前发挥着引导法院作出行政裁判作用的司法建议用，该类司法建议有助于促成原被告双方达成和解，更有可能促成原告自愿撤诉化解矛盾，但该类司法建议在适用中也存在着弊端，正是由于法院介入引导，才有可能导致
7、法院与被告行政机关共谋压迫原告相对人撤诉，存在架空行政诉讼的风险，因此必须要规制；裁判补充型，对于一些行政判决书书中无法表述但确与案件有关，对解决纠纷起到帮助的内容，在做出行政裁判的同时提出司法建议，作为有益补充；纠纷预防型，该类司法建议的目的在于亡羊补牢，预防类似行政纠纷的再次发生；裁判执行型，这种司法建议就是我国法律中规定的，该类司法建议就是为了解决行政判决书“执行难的问题。但是，该类司法建议虽然法律早有规定，但规定都过于笼统，平时的落实难度较大。 二、行政诉讼中司法建议的价值与功能 （一）行政诉讼中司法建议制度的价值分析。 1.行政诉讼中的司法建议制度是能动司法的内在要求。上世纪中叶以来
8、，司法能动主义诞生于美国，并且作为一种司法方法趋于成熟。与司法的能动性相反的概念就是司法的被动性，司法被动性要求法官只能去解决当事人主动置于法院的纠纷，也就是司法的谦抑性。然而，实现司法公正，司法能动性也是必不可少的方面，能动司法赋予了法官对事实的判断和适用法律方面一定的权限，从而实现社会的公平正义。202223年8月时任我国最高院院长王胜俊提出了“能动司法的要求后，能动司法的理念正式进入了我国的各级法院中，指导着法院的各项审判活动，司法建议制度是贯彻能动司法理念的一项重要措施，它的出现也说明我国已经将能动司法从理念变成了具体的制度。正如学者所言，除了传统的争端解决功能外，现代法院还具有权力制
9、约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。在行政审判中，能动司法的兴起不仅激活了司法建议制度，而且还在司法与行政之间搭起了一座桥梁，使司法能够制约和指导行政，防止行政机关滥用行政权力，维护行政相对人的合法权益。 2.行政诉讼中的司法建议制度是监督行政权的新形式。传统的行政诉讼往往都是采纳“封闭对抗的模式，1989年行政诉讼法颁行说明了立法者迫切需要从司法的层面约束行政权的愿望。然而，行政诉讼法的运行效果并不是十分理想，“强行政，弱司法依旧是社会的格局，法院审理行政案件面临“三大难问题。我们一味地依赖于“封闭对抗模式，导致的结果就是司法缺乏权威，社会问题突出，矛盾加剧，行政审判处境为难，人民法院在政
10、府的利益和民众的利益难以权衡。近几年，通过运用司法建议，法院逐渐地打破了这样为难的局面，由于行政案件在法院中的数量要远少于民事案件，所以法院有充分的时间去考虑并提出各种司法建议，这些司法建议有的是为了建议政府加强对其职能部门的管理、为政府献计献策，有的是向公众提供司法帮助，维护他们的合法权利不受侵犯，有的是为了教育警示其他行政机关或者是公众，行政审判更加贴近现实生活，各方利益诉求得到回应。总而言之，司法机关对行政权的监督并不总是意味着对立和对抗，通过这种柔性的手段，搭建起沟通的桥梁，对于行政机关的局部不合理的行为，柔性的司法建议更加适宜。 （二）行政诉讼中司法建议制度的功能分析。 1.减少司法
11、本钱。在行政审判过程中，法院难免会发现被诉行政机关存在被诉行政行为以外的程序瑕疵，但由于法院秉持着“不告不理的原那么，法院无法对这些程序瑕疵问题进行一并处理，而这些瑕疵将可能导致其他同类诉讼，由此可以预见“程序瑕疵起诉判决撤销行为的过程不可防止，这样就会增加诉讼本钱。通过司法建议制度，程序瑕疵可以得到改正，可以阻却上述预见的发生，节约司法本钱。 2.提高行政机关的管理水平。前文已述说，我国行政诉讼法明确规定了“合法性审查原那么，法院在审理行政案件过程中，仅对被诉的行政行为的合法性作出裁断。然而，对行政机关的行政行为做出是否合法的认定，甚至判决撤销该行为也未必能够对行政机关产生指导作用。但司法建
12、议的运用，可以直接将司法建议转换成行政机关改进行政管理的具体措施，从而提高行政管理水平。 3.维护行政相对人合法权益。行政诉讼中司法建议能够起到维护行政相对人合法权益的作用是不言而喻，通过司法建议，法院对行政机关行使行政权进行监督，积极及时地纠正行政机关的不当行为和催促行政机关履行相应的义务，提高行政效率，维护相对人利益。 三、我国行政诉讼司法建议制度之现状分析 （一）我国行政诉讼司法建议法律地位的变迁。行政诉讼司法建议制度最早在我国1989年颁行的行政诉讼法中出现，由于规定在该法的第八章执行中，因此最初将行政诉讼司法建议视为敦促行政机关及时履行行政判决书的执行措施，但因为法条用词模糊不清，司
13、法建议的法律地位并不明确，法院对司法建议的执行监督无从监管，因此司法建议在行政审判中通常被忽略。行政诉讼司法建议制度第二次被明确规定是在2022年3月最高院发布的最高人民法院关于执行假设干问题的解释中，该解释第59条规定，法院在作出撤销违法被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，法院在做出撤销判决的同时可以向被诉机关和有关机关提出司法建议。该解释不仅建立了司法与行政的直接对话，还将司法建议的适用范围扩大到了判决时。随着202223年最高院通知的发布，司法建议的地位更加突出。202223年9月最高院出台了关于当前形势下做好行政审判工作假设干意见（以下简称意见），意见的
14、第四条规定了各级法院要高度重视司法建议的工作，在审理行政案件的过程中，发现法学研究行政执法方面的问题，及时向行政机关提出建议，对于政府行政管理中存在的问题，书面报送当地单位、政府和人大，为改进工作提供参考。2023年修订的行政诉讼法中，司法建议的适用范围进一步明确。新增的第66条第二款已明确赋予了法院在被诉行政机关无正当理由拒不到庭或者中途退庭时，有可以向监察机关或者被告的上一级机关提出司法建议的权利，第96条第四项规定行政机关拒不履行判决书等行政裁判文书时，法院有权向监察机关或被告的上一级机关提出司法建议，相信在不久的将来，司法建议的法律地位将会有进一步的提高。 （二）我国行政审判司法建议的
15、现状与问题。虽然我国民事诉讼法和行政诉讼法中早有了关于司法建议的规定，但是早些年一直被法院忽略。随着经济、社会的开展，社会矛盾日益增多，群体性事件频发，我国法院也逐渐意识到“防患于未然的重要性，因此法院开始重视司法建议，一些地方的法院在行政审判的过程中甚至大量使用司法建议。然而，由于对司法建议的立法并不完善，司法建议在实践中也存在着许多问题。 1.对司法建议的重要性没有统一的认识最高人民法院曾在202223年发布的通知中强调了司法建议的作用：“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法效劳手段，是法院审判职能的延伸，对于促进社会安定和和谐，增强社会的法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用
16、。同时通知还指出了我国各地区对司法建议的重视情况各不相同，有的地区对司法建议并不重视，一年之内几乎没有发过司法建议，而有的地区在一年内所发的司法建议多达数百条，甚至上千条。据报道，XX省法院202223年以来一共发出司法建议多达2347份，年均增幅21。XX省XX市法院系统司法建议调查报告中显示，截止202223年9月底，全市法院发出司法建议199份，其中中院2023份，其余的189份全都由各基层法院发出。但XX市XX县区法院在202223年202223年中只发出了7份司法建议，其中在202223年只有3份，这个数据与该法院每年审结案件的数量是不均衡的。局部西部和北部省份报道司法建议的篇幅较少，而且大多都比较宏观，缺乏案例的支撑。 2.各地法院司法建议的格式和内容参差不齐最高院
