1、内部审计制度四十年变迁回忆与展望 改革开放四十年来，我国内部审计制度在防范风险、提高效益等方面发挥了巨大作用。本文在回忆和梳理四十年变迁历程的根底上，总结归纳了我国内部审计制度变迁的根本经验和规律，分析了现阶段内部审计制度存在的主要问题，并提出完善相关法律法规体系、明确监管部门职责范围、健全内审管理体系和制度建设、增强制度标准执行力等政策建议。 关键词改革开放;内部审计;制度变迁;全覆盖 改革开放四十年来，伴随着我国经济体制改革的深入推进，审计目标和定位不断演进升华，内部审计从无到有、从无序到标准，初步形成了法律法规、行政规章有机结合的制度体系。回溯历史，我国内部审计制度的建立和变迁与改革开放
2、历程高度契合，顺应了经济社会开展的客观规律，有力推动了单位内部控制、风险管理和治理能力建设，为经济社会持续健康开展提供了有效的制度保障。 一、改革开放四十年我国内部审计制度的演进历程 我国内部审计制度的建立和变迁是各种内外部因素共同作用的结果。以内部审计制度建设的重大事件为标志，改革开放以来内部审计制度变迁大体可以划分为探索建立、框架构建、体系完善和深化改革四个阶段。 （一）探索建立阶段（19781991年）。为适应改革开放需要，1978年12月，财政部重新整合财政系统职责，在财政部设立财政监察司，并在地方财政部门设立财政监察处（科），初步形成监察、审计合二为一的监审制度。1980年7月，国务
3、院转发并批准财政部关于监察工作的几项规定，对财政监察机构的设置和任务等作出了进一步明确。随着改革的不断推进，“监审合一已不能充分适应经济开展的现实需求，迫切需要建立独立的审计监察制度。1982年8月，国务院印发了关于建立审计机关的通知，决定撤销财政部财政监察司，成立国家和地方审计机关。同年12月修订后的宪法明确提出，要在我国实行独立审计监督制度，国家审计制度以最高法律形式得以确立。1983年，国家审计署和地方各级审计机关相继成立，明确审计署对中央各政府机构及地方各级政府、国家财政金融组织与企事业单位的财政收入与支出实施监督，地方审计机关需对本级政府及其上级审计机关负责。在此背景下，我国内部审计
4、制度开始创立。1983年8月，国务院发布了关于开展审计工作几个问题的请示的通知，强调内部审计自身建设对整个国家审计工作的重要性，单位良好的内部审计环境是国家开展监察的前提与根底；假设主管部门下属单位众多或者属于大中型企事业组织，那么可结合实际工作需要自行成立内部审计部门。这是新中国内部审计制度建设的开端。1983年国家审计署发布的关于内部审计的假设干规定详细补充说明了内审机构的地位及其职责，明确了内部审计的工作范围。1985年，审计署先后发布了内部审计暂行规定和修订后的内部审计工作的假设干规定，强调政府各部门以及大中型企事业单位必须建立健全内部审计监察机制，并进一步明确标准了内部审计工作的内容
5、和要求。虽然1985年会计法中没有直接阐述内部审计，但提出要在会计机构内部建立稽核制度（稽核是内部审计的前身），为日后内部审计法治化建设打下了根底。1988年11月，国务院正式公布中华人民共和国审计条例，首次在行政法规层面明确了审计机关的具体审计事项、审计任务以及职权范围，其中第六章要求单位设立内审机构部门、明确审计事项。随后公布的中华人民共和国审计条例施行细那么（1989年6月）和关于内部审计工作的规定（1989年12月修订），为开展内部审计工作提供了更为清晰的指导。 （二）框架构建阶段（19922022年）。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，围绕这一目标，内部审计制度建设
6、进入新的阶段。1994年8月，全国人大常委会通过中华人民共和国审计法，对审计工作的制度标准首次上升到法律层面。审计法对内部审计作出详细规定，要求国务院各部门、地方政府各部门以及国有金融机构、企事业单位，遵照相关规定设立内部审计部门、完善内部审计制度，相应级别的审计机关应对内部审计工作进行管理与监督。1995年7月修订后的关于内部审计工作的规定要求，企业必须建立内部审计的部门组织，指明了内部监督的重要意义，更加强调内部管理与风险控制。同时指出，对于非国有经济组织内审工作，可以借鉴规定中的有关条款执行，标志着内部审计工作已扩展至非国有经济体，成为各种性质组织日常经营管理活动中不可或缺的一局部。19
7、96年12月，审计署发布了审计机关指导监督内部审计业务的规定，进一步对审计机关的工作对象、业务事项以及惩罚条款进行说明。随着资本市场的深入开展，证监会于1997年12月制定并发布上市公司章程指引，赋予上市公司审计责任人直接向董事会报告的权力，明确内部审计在企业中的地位，但暂未在制度上强制要求上市公司实施内部审计。1998年，审计署实施“三定方案，精简部门、简化职权，将内部审计行业的管理工作全权交付当时的中国内部审计学会。1999年2023月，修订后的会计法第二十七条明确规定，各单位要建立健全内部会计监督制度，并对内部会计监督制度涉及的人员、业务、会计资料等方面进行标准，促进了我国内部审计制度的
8、开展，为市场经济主体的内审工作提供了具体指导。 （三）体系完善阶段（20222023年）。2022年，中国内部审计学会更名为中国内部审计协会，由学术组织变更为行业自律组织，形成了行政管理与行业自律协同的内部审计管理机制。2022年审计署再次修订的关于内部审计工作的规定明确指出，内部审计协会作为行业自律组织，主要负责内审工作的指导与监督，审计机关那么从直接干预转向间接管理，内部审计的独立性大为提高。内部审计协会的成立和开展大大提升了我国内部审计的职业化、专业化水平。从2022年开始，内部审计协会开始制定内部审计准那么，当年发布了根本准那么和十项具体准那么。此后几年，又陆续发布了第11号至29号具
9、体准那么以及第1号至第5号准那么应用指南。截至202322年，完整的内部审计准那么体系根本建成，为内审工作实务提供了进一步指导。2022年2023月，十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干问题的决定，鼓励、支持和引导非公有制经济开展，对有必要设立内部审计机构的组织作出强制性规定，并且提出其他未明确要求的组织可以依据自身实际状况自行选择设立。2022年8月，国资委发布的中央企业内部审计管理暂行方法和中央企业经济责任审计管理暂行方法对中央企业的内审机构设置、主要职责、工作程序以及工作要求作了详细说明。2023年12月，国资委关于加强中央企业内部审计工作的通知中对中央企业内部
10、审计工作进行了全面部署。202322年2月，国务院通过中华人民共和国审计法实施条例，明确要求行政、事业单位的内审工作在国家审计机关的监督下开展。与此同时，相关监管部门相继出台了各自监管领域的内审工作相关指引，强化内部审计在金融监管和资本市场监管中的作用。比方，原银监会发布了银行业金融机构内部审计指引，原保监会发布了保险公司内部审计指引（试行），证监会发布了关于开展加强上市公司治理专项活动有关事项的通知，深圳证券交易所制定了中小企业板块上市公司特别规定中小企业板投资者权益保护指引中小企业板上市公司内部审计工作指引深圳证券交易所上市公司内部控制指引中小企业板上市公司标准运作指引等一系列的规定、指引
11、。202322年5月，五部委联合发布的企业内部控制根本标准要求，所有上市公司必须设置内审部门，调配专业内审人员队伍，完善企业内部审计监督机制。内部审计制度向着标准化、标准化方向开展，初步形成了有法律作支撑、有准那么作依据、有分行业标准作指导的一套较为标准的框架体系。 （四）深化改革阶段（2023年至今）。党的十八大以来，为了更好适应新时期社会主义市场经济开展的需要，我国进一步加快了内部审计制度的改革创新，把单位内部风险防控放到了更为重要的位置。2023年2023月，国务院发布了关于加强审计工作的意见，提出进一步发挥审计监督作用，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，要求加强内部审计工作
12、，充分发挥内部审计作用。2023年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了关于完善审计制度假设干重大问题的框架意见，提出到2023年，根本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济平安、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。2023年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深化国有企业和国有资本审计监督的假设干意见，提出要深化国有企业审计监督。2023年3月，中央审计委员会组建成立，为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系奠定了根底。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要加强对内部
13、审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。基于上述顶层设计，审计署进一步修订发布了关于内部审计工作的规定，科学界定了内部审计概念，依法确立了内部审计定位，充分赋予内部审计职权。为了更好地统筹推进内部审计工作，审计署还专门设立了内部审计指导监督司。在加强顶层设计的同时，内部审计协会也加快了内部审计准那么的修订工作。2023年8月修订后的中国内部审计准那么正式发布。截至2023年2023月，发布了序言、根本准那么、职业道德标准、22个具体准那么以及5个实务指南，内部审计准那么体系更加完整和成熟。2023年2月还出台了内部审计质量评估汇总工作底稿，提出为内部审计质量制定评
14、价体系。 二、内部审计制度四十年变革的根本经验和规律 （一）与国家经济体制改革步伐一致。从1978年开启改革开放到1992年正式确立社会主义市场经济体制，再到2022年顺应经济全球化浪潮参加世贸组织，直至今天中国特色社会主义进入新时代，四十年来我国经济社会结构和制度环境发生了翻天覆地的变革。我国内部审计制度建设始终与改革开放历程高度契合，成功将内部审计根本理论、先进方法与中国实际紧密结合，渐进式地改革创新开展。从法律层面看，立法机关在社会主义市场经济建立初期即公布了审计法，为内部审计工作提供了法律依据，审计署据此并结合形势变化不断对内部审计工作规定进行适应性调整。从监管层面看，证监会等部门相继
15、出台内部审计工作指引，为推动资本市场健康开展奠定了根底。从自律层面看，内部审计协会制定完善了内部审计准那么体系，有效标准和指导了单位内审工作，提高了内部审计行业的职业化和专业化水平。我国内部审计制度的开展历程总体上与国家经济体制改革步伐一致，经济越开展，内部审计越重要。经济体制改革的深入推进为内审制度变迁提供了良好契机，内部审计制度的完善也为社会政治经济开展发挥了重要作用，两者互相促进、相辅相成。 （二）政府主导下的强制性变迁。根据变迁的推动力不同，可将制度变迁的方式分为强制性变迁和诱致性变迁。前者是指政府机关主导下的强制性推动，主要以公布法律法规的形式表达，带有一定的权威性与惩罚力度，对制度
16、变迁的影响力较大，变迁的速度较快；后者是指个体组织受内外部环境的影响，基于自身利益自发推动制度变迁，这样的制度演变带有主动性，一般较为符合个体的利益诉求，执行力较强但是变迁速度较缓慢。我国内部审计制度变迁主要是在政府主导下的强制性变迁，这是由我国特殊国情与社会经济环境所决定。在内部审计制度建设初期，我国正从方案经济体制转向市场经济体制，市场发育不完善，配套机制不健全，内外部环境在短期内对我国内部审计制度建设无法产生诱致效果。为保证内部审计制度建设能够满足经济体制转轨的需要，政府组织相关部门制定法律法规，成为变迁的第一推动力。从审计法的公布到审计署的成立，再到内部审计准那么的制定，我国内部审计制度体系的逐步完善始终离不开政府机构的强制性手段，强制性变迁极大提升了内审制度变迁的速度。随着社会主义市场经济体制的不断完善，行业自律组织和市场探索实践的主动性开始上升，对内部审计制度变迁的影响越来越大。我国内部审计制度变迁由最初政府主导
