1、城镇化下的城市平安 课程前言杨保军，中国城市规划设计研究院副院长，教授级城市规划师，享受国务院特殊津贴。1984年毕业于南京大学地理系区域与城市规划专业，分配到中规院工作。1989年赴英国谢菲尔德大学城市规划系培训，回院后一直从事技术工作至今。历任中规院厦门分院院长、规划设计所副所长、所长、院总规划师、副院长。2022年获北京大学城环系人文地理专业博士学位。工作以来参与完成了百余项规划设计和研究任务，并全程参与北川、玉树灾后重建规划工作。主持人：杨先生，我知道您刚刚从玉树地震灾区回来，那么关于这个城市的恢复重建的过程中间和城市平安有关的工作现在进行的怎么样？嘉宾：因为有了北川灾后重建的经验，所
2、以呢这个规划工作开展的要快一些。但是有一条就是，重建当中首要的是要关注平安。玉树跟北川有所不同，那么他也存在一些地质平安的隐患，但是他的特点呢就是分布点比较多，但是却不是十分地严重。所以我们在地质学家的帮助下，把这些隐患点全部排查出来了，然后综合研究下来，提出来的这个重建原那么呢八个字，就是：“原地重建，局部避让。主持人：由于今年大量的自然灾害，尤其是像一些地质性灾害的发生，使我们突然想到，原来城市首先一个个最最平安的问题就是选址的问题对不对？嘉宾：对。可以说选址是确保城市平安的源头，如果你选址不当就已经埋下了平安的隐患，那么你后续的可能要花费百倍的努力也不一定能够确保你的平安，说不定还得迁移
3、。主持人：另外的话呢我们说城市平安还不仅仅一个选址，还有一个规划问题。因为城市把那么多的人高密度地集合到一起以后，其实这么多的人紧挨在一起，公共平安是一个很大的问题，是吧？你比方说今年我们看到有很多城市，像广州这么大的城市居然被洪水给淹了，是吧。那么这个城市洪水变成一个新课题了，过去我没有听说过城市洪水，对不对，现在这也是个涉及到城市平安的问题。另外还有包括我们很多城市过去都是由工业化的这个城市开展过来的，那么有很多城市里头，还这个像插花似的还插着很多的这一个老的一些工厂在中间，比方说像南京的这次化工厂的这一次爆炸事件。嘉宾：对，这个城市平安呢两类，一类就是我们所熟知的，那叫做传统的一些防灾内
4、容。还有呢是新形势下出现的一些叫做新的类型的。您刚刚谈到的一点呢就是，当人口和经济活动高度密集在城市的时候，那么他的生命线系统是很脆弱的。当然还有更多的。你比方说这个社会群体性事件，甚至于恐怖袭击等等，这都是我们将要面对的一些新型的这个防灾的内容。主持人：那么西方的话呢，也从中世纪开始也出现了很多很多由城堡转过来的，后来的进入工业化以后的城市。那么在这一点上的话，西方的城市开展在城市平安保障方面，他有什么值得我们借鉴的经验吗？嘉宾：西方呢这个由于他们建城市的这个历史也还是比较早的，更重要的一点呢是，西方的这个他的市民化的这个要更早。也就是说，老百姓一旦变成了市民以后，他会积极地参与到这个城市的
5、建造和他的管理当中来。所以我们看到一个明显的特点呢就是，很多西方的城市，他们在根底设施的建设方面，他是比较超前的，有一些根底设施甚至于可以用上百年甚至于上千年。我们在电影里头能看到的像巴黎、伦敦的地下下水道，他不是像我们所熟悉的叫做地下排水管道，他不是一个管网，他整个是一个排水一个沟、一个系统。所以一个城市真正要说他的现代化，他主要表达在他的支撑系统，生命支撑系统和平安保障系统。一、中国发生过全世界95%种自然灾害（一）自然灾害难以防止，也不易准确预测各位观众大家好，今天我们要讨论的话题是城市平安。这个话题呢有一些沉重也有一些纠结。那么我不知道在座的朋友当中，有没有人亲历过一些大的灾难。体悟到
6、人作为一个个体的生命，在大灾大难跟前的脆弱和无助。往事不堪回首，那么前路又是如何呢？以我自己的专业知识来判断，我的结论呢是不容乐观。第一，自然灾害难以防止，也不容易准确地预测。这绝不是一种悲观消极的论调，而是从我们国家所处的地理环境和我们的认知能力所决定的。我们知道世界上有两条灾害分布的典型的带，一条就是环太平洋灾害带。因为他是处在太平洋板块和其他板块的交接部位，地壳很不稳定，所以灾害频发。第二条带是位于北半球的中纬度带，也就是从地中海往东一直沿着喜马拉雅山，这么过来的。那么这两条带的交会的地方，就是我们国家.所以中国的地质灾害这个是很多的。全世界各种灾害灾种当中，中国能找到95%。而且他发生
7、的这个频度比较高，影响面比较大，损害也比较严重。所以也可以说我们中国是一个灾害最严重的国家之一。另外从认知能力方面来看呢，要准确预见各种自然灾害绝不是一朝一夕的事情，这个有待于我们科学技术的进一步开展。所以不管大家愿意还是不愿意，我们可能要有这样一种意识，就是灾害，他不是偶然的，他可能是一种常态。由此，我们要确立一种灾害的忧患意识和防范意识，就像古人说的：凡事预那么立，不立那么废。（二）将人为灾害降到最低限度第二，人为的灾害，通过我们的努力可以尽量降到最低的限度。所谓人为的灾害跟我们的行为有关系。既然是人为的，他就属于可调可控的范围，所以只要我们重视起来，努力就能够把人为的灾害降到最低。当然要
8、做好这些也还是比较艰难的。主要原因在于我们国家长期以来，他是一个开展型的政府，亚洲国家都是如此。因为我们落后嘛要追赶，所以政府的主要精力是放在推动当地的经济开展上。政府的转型也是一个艰难的过程，就是要从过去推动经济增长，转向公共管理和公共效劳。那么我们的政府现在正在学习正在努力转型。（三）城市化进程不断加速第三个，就是我们的城市化进程他不会停止，他还会加速。因为城市化是人类社会开展的一条必由之路。所以我们经济活动对自然环境的扰动、冲击，还会加大。这也就是需要我们警醒的地方。那么要想灾害离我们远一些，更远一些我们应该怎么办呢？我们应该充分地运用城市规划这门学科，来效劳好我们的这个经济开展。这就是
9、因为城市规划，他有一项非常重要的使命，他就是要确保城市的平安，确保公共利益的平安。那么城市规划是怎么做到这一点的呢？我们说城市规划，他并不能够防止各种灾害的发生，但是他可以让灾害发生的时候，他的危害降到最低，尤其是灾害所带来的次生灾害，消灭在这个萌芽当中，他主要通过五个方面来起作用：第一个就是选址。规划的选址有一个最高的原那么，就是趋利避害、趋吉避凶。规划是一门古老的学科，在过去，他不叫规划，他叫风水或者叫堪舆。那么我们的前人，根据长期的，跟自然界打交道的一些经验积累，他们总结了一系列的关于城市选址的原那么和一些操作技法。事实证明，就是按照这样的一中原那么来选择的这个城市，他是经受住了考验的。
10、那么在春秋初年管子.乘马当中就有一段关于城市选址和建造的描述。凡立国都，非於大山之下，必於广川之上。高毋近旱，而水用足；低毋近水，而沟防省。因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳。这段话实际上包含了城市选址和建造的三个根本原那么：第一个原那么就是平安和便利。第二个原那么呢就是一个规模要适度。第三呢，就是合理布局因地制宜，而不搞形式主义。那么今天我们的城市建设依据的是现代城市规划。现代城市规划借助了科学技术的力量。我们把城市选址和建设的一些原那么的方法就更加完善了。第二个是城市的规模。规划一般认为城市开展的规模，这个规模就包括人口的规模、用地的规模，以及经济的规模。规模应该适度。不要超
11、出当地资源环境的承载能力。一旦超出了他的承载能力，那么就有可能有隐患。最近舟曲发生了大规模的这个泥石流灾害。我听有人说，在早些时候大约是在民国还是清末的时候吧，有一个财主，也许他是听了别人的建议，也许他是基于过去的这个经验教训，他感觉到舟曲这个地方他的容量是有限的，也就是说他的生态环境的支撑能力是有限的。所以他就选了一个地方建了一座庙，庙前面立了一块碑。碑上注明：在这个地方建房子，碑以下的地方别建，他不平安；碑以上地方才可以建。通过这块碑来警示后人。我们知道过去的人，因为受到科学技术的一些限制，所以他们对大自然的敬畏心是很虔诚的，他们轻易不敢越雷池半步。所以在很多年这个地方都相对平安。后来随着
12、经济社会的开展，人口的集中、经济活动的集中，我们知道舟曲两个平方公里的土地上，集聚了四五万人，还有好几万的流动人口。这么多人这么多经济活动要开展怎么办呢？那就只好顾不得了，那么慢慢慢慢这些碑以下的地方也建起来了。那么这一次泥石流过后大家注意到一个现象，但凡碑以下的地方，就是损失最严重的地方，而碑以上的地方是安然无恙的地方。这就说明，我们的开展要适度，不能够超越自然环境的承载能力。第三是布局。布局就是合理地安排城市的各项功能。那么布局要考虑非常复杂的因素，总的目标呢是要让城市有利生产方便生活，并且要优化城市的空间组织，要改善人居环境，要提高城市的空间绩效，并且还有一项重要的使命就是要防止城市的灾
13、害。比方说对于城市总有一些高危的产业，易燃、易爆、有毒、污染、噪音，也就是对城市居民影响干扰比较大的这样的一些企业。布局上就有严格的规定，比方说他们要远离城市或者要远离城市的居住区。如果是易燃易爆，那么在他们和城市之间还需要设立特种的防护地带。7月28日，吉林市局部地区突降特大暴雨，永吉县的温德河出现历史罕见特大洪峰，永吉县经济开发区内的两家化工企业的库房被洪水冲毁，由于没有设立特种防护带，7138只化工桶被洪水冲入松花江，经全力打捞，才未酿成大的环境灾难。另外一个呢，易燃易爆的这些企业他应该分散布局，不要过分集中，为的就是防止遭受池鱼之殃。再一个这种企业，因为他的这个风险很高，所以本身的选址
14、也要很平安，要避开一些潜在的地质灾害。再一个在布局上还要考虑气象的作用。比方说易燃易爆这些企业他们一般要选择在城市的下风向。还要放在这个下水，就是水流的下游，也是怕一旦这个泄露以后对城市的饮用水，城市的这个生活的这个岸线造成影响。（四）强制性平安措施的采取第四呢是建设，为了确保各项工程建筑物构筑物的平安，规划在建设当中往往要采取一些强制性的平安措施，使得我们的建筑构筑物能够平安。（五）加强城市管理第五就是管理，规划不光是规划，那么他还要加强管理。管理就是通过质量的监督检查，违法建设行为的查处等等，来确保我们的建筑物是处在平安的地带。二、我国城市规划科学性严肃性亟待提高面对接二连三的各种灾害，我
15、们除了万众一心抗险救灾、不屈不挠挺直脊梁以外，也应该反思一下，我们从这些灾难当中要吸取什么教训。从城市规划的角度我认为有几个方面值得我们关注：（一）城市规划的科学性与严肃性亟待提高第一，就是城市规划的科学性、严肃性亟待提高。可以说城市规划是保障城市平安的源头。如果规划是科学的，那么我们的源头就是稳固的。但是呢，我们现在的规划也有一些缺乏，主要是我们的一系列的标准、标准是在前些年比较早些时候制定的。那个时候的经济开展阶段经济实力跟现在有很大的差异。那个时候的防灾规划更多地表达了单灾种、单系统的这样一个特点。比方说防火的就管防火，防水的管防水，防震的管防震。但是现在随着我们城市规模的急剧膨胀，人口
16、和经济活动的高度密集，很多的灾害他是交织在一起的。所以我们急需要建立一种综合防灾的理念和机制。（二）根底设施的建设与设防标准确实立是经济问题第二，根底设施的建设、设防标准确实立，他不仅仅是一个技术问题，他还是一个经济问题。我们都知道标准越高越好，我把房子修得跟碉堡一样的怎么震都不垮，当然好，但是经济实力有可能难以支撑。所以呢他就需要在平安和我们的能力之间寻找一个平衡点。我们关注的是：很多的设防标准是当我们还处在比较穷的时候制定的，那么现在应该与时俱进地加以完善提高。举个例子：供水，我们的供水的规划标准当中，对供水有要求。比方说一个城市必须要寻找一个适宜的、有保障的水源。当然也必须要有疏水管网等等，来确保这个城市用水的需要。但是现在我们发现，仅仅这样是不够的。近年来，中国各类水源污染事件频发，使城市供水平安受到了严重的威胁。据统计，中国2022年到2022年间发生水污染事故3988件，2023年松花江重大污染事故以后，水污染事故平均两至
