1、论土地储藏制度 土地储藏制度分析 土地储藏主要是指政府部门或公共机构依照有关程序预先取得土地，进行开发整理并予以储存，并在适当时机将储存的土地投放到市场，以实现城市有序开展，保障公共目标的实现以及合理调控土地市场等目的。 下面就其理论根底、欧洲土地银行的启示、功能定位及城市开发四个方面展开论述。 城市土地储藏的理论根底主要包括地租理论、土地供求理论、区位理论、资源配置与市场失灵理论、政府管理理论与制度变迁与创新理论等。 欧洲土地银行对我国土地管理有莫大的启示，并对我国土地储藏制度的完善发挥了重要作用，通过欧洲土地银行方法的分析和我国土地制度管理方面的分析，简述了我国土地储藏机制运行中存在的问题
2、，并提出了解决问题的对策和方法。欧洲土地银行的运行过程由土地的征购集中、土地的储藏和土地的出让三个环节连接而成。目前我国土地收购储藏模式主要有“上海模式和“杭州模式。 土地储藏机制是我国土地管理制度的创新，是土地管理未来开展的一个方向。在土地储藏机制运行过程中存在以下一些问题：1土地储藏机制的法律不完善2资金筹措方式单一 3土地储藏制度的利益分配机制不标准4政府各部门衔接不顺完善土地储藏机制的对策 1理顺法律关系，建立法规保障2实行多元筹资，保证资金供应 3建立和完善土地储藏机制的组织机构，保证机制顺利运行4保持一定数量的土地储藏5建立合理的监督机制 6科学界定土地价格，合理分配土地收益 如何
3、定位土地储藏制度，是这项制度标准、完善、开展的大问题。从1996年上海成立第一家土地储藏机构，到2022年全国成立了1700多家土地储藏机构，土地储藏制度开展的深度，对我国社会经济的影响已非昔日可比，制度的作用也根本如数显现。但由于缺乏必要的政策支撑，严重制约了这项制度的进一步开展，所以有必要对这项制度运行9年来的绩效进行深刻的考量，给出一个明确的定位。我认为土地储藏制度应定位于以下几个方面的功能。 一是政府供应土地的首要环节。我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体。在市场经济条件下，交易能够进行的首要前提是产权明晰，也就是说，你所交易的东西必须是你的权利，否那么交易就难以进行，
4、或者即使能够进行，也必然会产生利益上的冲突和法律上的纠纷。政府供应土地也应如此，供应的土地必须是政府的产权，这是政府供应土地的第一个前提。第二个前提是政府要有空余的土地。 二是参与宏观调控的必要手段。根据兴旺国家的经验。宏观调控经济的经典手段是货币政策、财政政策，我国宏观调控经济运行的措施，除了货币政策、财政政策，还有方案调控和土地政策。在四种调控措施中，前三种都有一套成熟的手法和明确的目标。货币政策中有利率、贴现率、存款准备金、公开市场业务等手段；财政政策中有预算、税收、债券、转移支付等手段；方案调控有产业准入、产业政策等。在这些手段中，货币政策是对资金使用本钱（利息），货币流通数量（公开市
5、场业务）进行直接的干预，财政政策那么直接对总需求（政府支出、厂商和居民）进行干预。这些手段不仅涉及政府资金的运用，而且涉及对厂商和居民使用资金的影响，这种影响有使用资金的本钱问题，也有时机本钱问题，如银行加息，会有更多的人增加储蓄，减少投资，增加或减少税率会起到减少或促进消费与投资的作用。方案调控一方面有直接的行政手段，如制定市场准入规那么。另一方面也有经济手段，但主要表达在方案的落实方面，如落实产业政策，政府要在投资、税收、资金方面给予一定的扶持或限制。从以上三种调控措施的内容可以看出，对国民经济运行的宏观调控，都需要大量的资金投入，否那么很难对总供应与总需求产生实质性的影响。 运用土地政策
6、参与宏观调控如何才能发挥更大的作用呢。从经济学意义的角度讲，宏观调控是政府为实现总供应与总需求的平衡，保证经济持续、稳定、协调增长而采取的一些措施。因此，运用土地政策参与宏观调控，应该从调控土地的总供应与总需求人手，由于我国的政府还是土地的直接供应者，在微观上还可以对土地供应的结构进行直接的干预，也可以作为调控经济运行的一种手段。但从过去的实践来看，我们原有的土地政策只能调控到土地的局部总供应，或者说土地供应的总量和结构。在这方面，土地利用总体规划、年度方案、供地政策的作用得到充分发挥。 三是加强土地资产管理的必要手段。加强土地资产管理是国土资源部门的重要职责，国务院也专门下过关于加强国有土地
7、资产管理的通知，但是多年以来，我们所针对的资产管理的目标，是出让和转让国有土地使用权过程中，政府应收土地收益的流失问题。防止国有土地资产流失，固然是一个非常重大的问题，但只是土地资产管理的一个方面。土地资产管理应包括保值、增值两方面。保值的含义应该是资产价值不降低，收益不流失，增值的含义是通过有效管理，使资产的价值含量有所上升。所以，加强土地资产管理，仅有防止土地资产流失一个目标是不够的，但要落实土地资产管理的其他目标，单靠政府一个职能部门也是不够的。 首先，政府出让、作价出资（入股）、授权经营、划拨给国有企业、事业单位和政府机关的国有土地，其土地资产保值、增值的职权分散给了不同的政府部门，甚
8、至企业。虽然个别地方将土地作价出资（入股）的股权交给了土地储藏机构，但从总体而言，这局部土地资产是由其他政府部门和企业管理的。 其次，要分清土地资产管理和市场管理目标，这里涉及国土资源管理部门负责的那局部土地的保值、增值的问题。就一个城市而言，我们不能说国土资源管理部门负责全市国有土地资产的保值增值。以各种方式供应出去的土地，由于产权有了明确归属，国土部门不能向产权人要求对土地保值增值或者提供这种效劳，而只能从市场管理的角度，保护产权人利益，维护市场秩序。至于全市国有土地价值的提升，更不是国土资源部门能够做到的，这里涉及产业集聚、人口集聚、自然人文环境等很多复杂的因素。所以，需要国土资源管理部
9、门负责的土地资产，除了土地出让、交易中政府权益的保障以外，更主要的是对切实掌握在政府手中的土地资产的保值、增值。过去我们对这方面问题关注很少，原因是政府手中没有实物土地，供应土地的过程是一个简单的过手程序，只需收取政府纯收益，没有动力对土地进行加工，以提升土地的价值。当政府有了储藏土地以后，如何对这些土地进行管理，实现土地使用价值和价值最大化，便成为政府必须要考虑的事情，真正意义上土地资产管理就开始了。但要保证政府手中有一定的储藏土地，并将这些进行一定的加工，以便在供应土地时获得更大的收益，要求有一个专业机构，为政府完成储藏土地、开发整理等供应前的一系列事务性的工作。 第三，政府储藏土地从进入
10、土地储藏库，到供应出去，要有一个周期，在此期间，除了开发整理外，对于一些土地还有临时使用和经营的问题，如临时出租，这也是土地资产经营的重要内容，也需要一个专业机构来运作。 四是盘活土地资源的必要手段。在市场经济中，政府做的主要事情是市场做不了的事情。在盘活存量建设用地方面也是如此。事实上，从实行土地有偿使用制度以来，城市内部易于盘活的建设用地，已经被企业盘活了。主要是通过几种方式。一种企业自己盘活，将位于城市中心的原有土地改变用途，或者搞三产，或者搞房地产。一种联合开发，有土地的企业与有资金的企业共同开发。另外一种是房地产企业通过收购兼并有土地企业等方式，实施房地产开发。剩余的、需要盘活的建设
11、用地，或者由于根底设施配套太差，或者由于同一地块使用者过多，或者由于周边环境不好等原因，都是企业不能承担，或者由于利润太少不愿意承担的。要盘活这些土地，只有靠政府的力量介入。 五是落实城市总体规划的必要手段。城市总体规划的落实，涉及到城市土地利用方向的重大调整，由此引起土地使用者利益的重大调整。所以，在落实城市规划的落实中，同样面临资金投入、土地收回、拆迁安置、开发整理等一系列问题，解决这些问题同样需要一个专业机构予以运作。过去，很多地方在旧城改造中，是通过房地产公司来操作的，政府在土地价格上给予一定的优惠，或者用实物地租的方式让房地产开发公司搞旧城改造。但这种方式有一定的弊端，首先是这种方式往往省略了土地收回过程，政府在没有处理好与原使用者的经济关系之前，就将土地使用权交给了房地产开发企业。其次是政府收益流失，旧城改造经常是政府找开发商帮助运作的，所以，政府要给予一定的地价优惠，而且有的地方在旧城改造中，政府没有任何收益。再次，在对经营性房地产用地实行招标拍卖挂牌出让以后，这种方式很难再进行下去。另外一方面，落实城市规划，有一些土地是用于公益事业的，对这些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府负责。所以，城市总体规划的落实，和盘活存量土地一样，需要一个专业机构帮助政府来运作。 第7页 共7页
