1、2023年积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制 党的十九大对我国新时期加快行政管理体制改革做出了新的部署,提出了新的要求,其中明确提出要“加大机构整合力度,探究实行职能有机统一的大部门体制。学习领悟这一新的改革要求,乐观稳妥地实行大部门体制,对于推动政府职能转变,优化政府组织结构,确保政府全面正确履行职能,有着重要意义。一、实行大部门体制的必要性 大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同相近的职能由一个部门管理为主,以削减机构重叠、职责交叉、多头管理,增加政府履行职能的力量。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言
2、的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。在我国现阶段,探究实行职能有机统一的大部门体制的必要性,主要体现在三个方面: 有利于提高政府履行职能的力量。改革开放以来,我国先后进行了5次大的政府机构改革,使政府职能有了重大转变,机构编制得以精简,管理方式不断创新,大体上与我国改革进展的进程相适应。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和进展,政府管理面临着很多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出,例如城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域都不同程度存在着类似
3、的问题,成为影响政府效能的体制因素,不仅造成了部门职责交叉、权责脱节、推诿扯皮、多头管理、效率低下现象,更为重要的是,加大了行政本钱,影响了政府履行职能的力量,因此,对一些相近职能或融合性强的职能进行整合,探究实行大部门体制,有助于从体制上理顺部门间关系,使政府运行更加顺畅,提高政府全面履行职能的力量。 有利于适应市场经济进展的要求。在市场经济条件下,政府是“有限政府,政府的职能和规模都是有限的,政府的作用主要限定在“市场失灵的公共事务领域,如宏观经济调控、建立法律框架、供给公共产品和效劳、维护社会公正和秩序等,较少干预微观经济运行。改革开放以来,我国根据建立社会主义市场经济体制的需要,进行了
4、屡次机构改革,精简了大量按规划经济而设立的专业经济管理部门,同时健全了宏观经济管理部门、市场监管部门。进入新的进展阶段,随着市场经济进展和经济增长方式转变,要求政府进一步转变职能,实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开,加强宏观调控,削减对微观经济的干预,但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题,不利于市场经济的进展。比方说,有的综合部门既管宏观又管微观,既管规划又管项目审批,不能集中精力搞好宏观调控,也不利于产业管理部门进行统筹协调;有的部门政企不分,既当“裁判员,又当“运发动,干预微观经济社会事务;因此,在新的改革进展起点上,根据大部门体制改革的思路,有
5、机整合政府职能和部门,加强中心政府的宏观调控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能,削减对微观经济运行的干预,充分发挥市场在资源配置中的根底作用,形成适应市场经济进展的政府体制。 有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体,为了履行职能,政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会,政府职能比拟简洁,机构设置也较少,如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门,美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会,随着经济社会进展,政府管理的事务越来越多,各国都先后增设了很多新的管理机构,如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门,但
6、是政府也不能增加一项职能就设立一个机构,使机构数量无限扩张。为了解决这一难题,国际上实行的流行做法,就是将职能相近的部门重组为一个大部门,实行大部门体制,如兴旺国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而进展中国家那么相对多一些,在20-30个之间;同时,为了行使某项相对独立的职能,或管理某方面的事务,大多数国家设有其他行政机构,如独立机构、直属机构、办事机构等,名称、数量和职能取决于各国政府管理需要,形成了以内阁部门为骨干框架,其他行政机构相辅相成的政府组织结构。在我国,政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的冲突。探究实行大部门体制,统筹考虑职能配置和各种类型机构设置,有助
7、于政府在保持合理机构数量的根底上全面履行职能,逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。 二、实行大部门体制是一个乐观探究、循序渐进的过程 探究实行职能有机统一的大部门体制,应以科学进展观为指导,根据建设效劳型政府、法治政府和效能政府的要求,乐观稳妥地加以推动。无论是部门职责的重新界定,还是机构的调整重组,都要有利于政府全面正确有效履行职能,有利于解决现行政府管理体制存在的突出问题,有利于推动科学进展,促进社会和谐,更好地为人民效劳。 目前,我国经济社会的总体形势是好的,改革的方向和任务是明确的,推动改革的有利因素许多,但也面临着很多新状况新问题。应当看到,在我国实行大部门体制,还处于探究阶段,
8、缺乏成熟经验,实行大部门体制需要一个探究过程,必需坚持乐观稳妥的方针。一方面,要抓住时机,乐观探究,首先选择一些意见集中、影响全局的重点领域,实行大部门体制,迈出坚实步伐,争取有所突破。比方说,加强环境保护,改善生态环境,事关可持续进展和人类生存环境,应将环保职能整合和机构设置摆到更加突出的位置;使全体人民住有所居,事关民生,建设职能的调整,应统筹协调城乡建设,把住房建设、住房制度改革放在更加突出的位置,着力解决低收入家庭的住房困难。另一方面,大部门的设置,主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容,要充分考虑到现实可行性,循序渐进,分步实施,避开消失这样那样的问题。比方说,为了加快形成综合交通
9、运输体系,发挥各种交通运输方式的整体优势,突破经济社会进展的“瓶颈,有必要整合各种交通运输管理职能和机构;同时考虑到有的管理部门的特点以及运行状况,改革需要一个过程,相关职能和机构整合就要从现实可行性动身,逐步推动。 从我国改革历程看,改革开放以来,我国依据各个时期改革进展的要求,逐步推动政府职能转变和机构改革,为逐步实行大部门体制供给了胜利经验。例如,1982年的改革,主要是精简机构人员,国务院工作部门由100个(含部、委、局、办,下同)精简到61个,人员编制缩减约25%。1988年的改革,根据职能转变的要求,国务院工作部门由72个削减到68个,人员编制精简20%。2023年的改革,根据进展
10、社会主义市场经济的要求,国务院工作部门从86个削减到59个,人员编制削减20%。2023年的改革,精简了9个专业经济管理部门,国务院工作部门削减到52个,人员编制削减47.5%。2023年的改革,主要是进一步转变政府职能,调整机构设置,完善与市场经济相适应的政府管理体制。以上五次国务院机构改革,标志着政府改革的重要阶段,呈现为一种分阶段、逐步推动的过程,适应了不同时期改革进展的特点和要求。实行大部门体制,应充分运用以往胜利经验,实事求是地逐步推动改革进程。 从国际经验看,成熟市场经济国家实行大部门体制,也大多是逐步推动、不断调整的。例如,英国的大部制就经受了一个逐步完善的过程,其外交和联邦事务
11、部,是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的;商业、企业和规划改革部,儿童、家庭和学校部,创新、高校和技能部等部门,是2023年通过机构整合成立的;环境、食品和农村事务部,是2023年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。美国1955年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部,1979年又将该局部解为卫生与公众效劳部和教育部两个部;农业部经过了屡次重组,2023年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部;国土平安部是2023年由22个联邦机构重组而成的超级大部。德国1986年成立了环境、自然保护和核平安部,接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能,形成大部制
12、;2023年成立的消费者保护、食品和农业部,是由原食品、农业和林业部改组而成。日本内阁部门原来有1府22省厅,2023年重组合并为现在的1府10省厅,尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成,但从上世纪90年月中期就开头着手进行,特地设立了改革推动机构,制定了中心省厅改革法律等,到2023年才正式完成,历时多年。 三、大部门体制改革需要重点讨论解决的几个问题 十九大关于加快行政管理体制改革的根本要求是,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。探究实行大部门体制,应根据十九大的要求,突出重点,统筹兼顾,深化讨论和解决改革中面临的问题。 1.职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质,在于实现
13、职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。根据这一要求,改革方式有两种选择:一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。详细整合方式,应从实际动身,统筹考虑。比方说,食品药品平安管理与公共卫生效劳有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的根底上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。再比方说,能源涉及到经济、社会、外交、资源等多个领域,关系到国计民生、国家平安和进展战略,国家能源管理机构的设置,既要考虑强化行业管理职能,也要考虑从更高层次上加强战略
14、规划和统筹协调职能,实现职能有机统一。另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。在很多状况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种状况下,就没有必要重组机构,而是实行职能整合的方法,将相近职能归入一个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门协作,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。 2.决策与执行分开问题。目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,简单导致权力过于集中、部门利益化等问题。十九大报告提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互
15、协调的权力结构的运行机制。实行大部门体制,有的部门职能更宽,权力更大,可能消失新的部门利益,监督掌握更加困难。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分别的权力结构上有所创新。在这方面,国外已有多年实践,有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如,20世纪90年月起,英国开头推行政策制定与执行相分别的政府模式,内阁部门主要负责政策制定,设有各种决策询问委员会,同时将部门内设机构成建制地转为执行机构,负责政策执行,并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权,目前执行机构已达100多个,大局部公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。从我国状况看,可考虑以大部
16、门制改革为契机,进行决策与执行相对分开的改革试点,如将执行性、效劳性、监管性的职责及相关机构,分别出来作为大部门的执行机构,将所属事业单位改为独立法人单位,使部门本身主要负责政策制定,执行机构和法人单位特地负责政策执行,形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。 3.各类政府机构关系问题。现代政府机构种类较多、关系简单,例如我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。实行大部门体制,涉及到部门职能重新界定和机构调整,如何理顺各种机构之间关系,优化政府组织结构,至关重要。可供考虑的措施有:一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系,做出明确无误的法律界定,为理顺机构之间关系奠定组织根底。例如,将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构,明确界定为行政机构。二是使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务,做到职责明确,便
