1、关于我国环境行政公益诉讼问题的文献综述随着我国经济的快速发展，环境污染和破坏问题日益严峻。虽然法律赋予公民、法人和其他组织要求政府行政保护和司法救济的权利，但是，在“经济优先”思想的指引下，政府行为往往忽视了公民、法人和其他组织的环境权益。现实生活中屡屡发生行政机关的行政行为侵犯公众环境权益的情况，而我国目前的司法体制中却没有适当的救济机制，从而公众环境权益得不到有效的保障。针对这一问题，目前我国学术界逐渐重视起对环境行政公益诉讼进行法理分析，在对国外环境行政公益诉讼制度比较研究的基础上，提出完善我国环境行政公益诉讼制度的具体构想。一、环境行政公益诉讼的定义及必要性：对于环境行政诉讼的定义,目
2、前理论界尚未达成统一的认识。有人认为环境行政诉讼是指环境行政相对人因不服环境行政主管部门的具体行政行为,而向法院提起的诉讼。该定义遵循了传统行政诉讼理论,将环境行政诉讼的原告和被告分别界定为环境行政相对人、环境行政主管部门,从而严格界定了环境行政诉讼的范围。这种定义未考虑到环境侵害的特殊性,无法为环境侵害的受害方提供有效的司法救济。也有人以为环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织,认为行政机关及其工作人员的与环境有关的行为侵犯了其合法权益,依法向法院提起的诉讼,以及法院依法进行审理和裁判的活动。较之前定义,其更具科学性。但其认为只有环境行政行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益时,他们方能提
3、起环境行政诉讼,这种观点是否合理,值得商榷。该观点过于强调环境行政诉讼定纷止争的功能,而忽略了其在排除环境侵害方面应该发挥的作用。基于以上的分析,我个人趋向于认为：所谓环境行政诉讼是指公民、法人和其他组织认为行政机关的环境行政行为可能或已侵犯其合法权益,依法向法院提起诉讼,法院依照司法诉讼程序解决环境行政争议的活动。环境行政诉讼的必要性在独立的司法审判的意义上并不完全取决于环境行政争议解决的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的发展之所需。在环境行政争议中,作为一方当事人的国家行政机关,无论在客观力量上,还是在法律权限上,都可由行政机关解决环境行政争议。与环境行政诉讼相比较,这种环境争议方式无
4、疑更有效率,能使争议得到较快的处理,减少争议解决的成本,且行政机关是环境行政行为的作出者,其最能预见到环境行政行为将产生的后果,在此基础上采取最有效的措施使环境行政纠纷得到妥善的解决。现实中,许多的环境行政争议都是由行政机关解决的。故从解决环境行政争议的效率角度而言,环境行政诉讼并非是不可或缺的。但从我国宪法规定的民主制度来看,公民、法人和其他组织可以根据自身利益的需要和对公平的追求和判断,来决定是否行使行政救济的请求权和选择行使该请求权的途径。特别是这些主体与行政机关相比,处于劣势地位,当行政机关不正确行使法定权限时,缺乏与行政机关进行抗争的足够力量,故我们不能过于强调环境行政纠纷由行政机关
5、解决。为更好地维护这些弱势群体的合法权益,在法律上应为其提供更多的救济手段,扩大救济途径,为他们提供更充分和更公正的保护,故环境行政诉讼又是必不可少的。同时,依行政法治的理念,行政机关运用公权力限制人们的权利或加之以义务负担时,必须严格地依照法律的规定进行,环境行政活动也不例外。二、我国面临的困境剖析：我国的环境行政诉讼产生较晚,但发展速度很快。环境行政诉讼在推动我国的环境法制建设和促进环保领域依法行政方面发挥了很重要的作用,但在环境问题日益严重的今天,我国的环境行政诉讼制度已明显滞后于现实的发展,在实践中暴露出了诸多的弊端。 (一)被告多为“影子被告”为了确定行政诉讼的被告,各国都确立了行政
6、主体理论,我国也不例外。我国的行政主体理论强调每个行政机关的独立性,认为每一个行政机关都是一个独立的行政主体,需要独自承担行政行为的法律责任。但在实际中,这些环境行政主体之间的利益并不完全相同,特别是地方各级人民政府的环境保护行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间的利益冲突是非常明显的。加上环境行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间存在领导与被领导的关系,使得环境行政主管部门在执法过程中陷入了尴尬的境地。 (二)原告范围过窄在我国,行政诉讼的原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益,以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。依据行政诉讼法理论,具有起诉资格的人才能成
7、为原告,才能以原告的身份提起行政诉讼。起诉资格是指个人或者团体所享有的在法庭上对他人,尤其是对政府行为提出控告或者以原告身份向法院起诉的法律权利。根据行政诉讼法的有关规定,公民、法人或其他组织要取得行政诉讼的起诉资格,必须同时具备以下两个条件:第一,认为具体行政行为侵犯其自身合法权益;第二,与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系,即必须承担具体行政行为的法律后果。据此,只有具体行政行为所直接针对的相对人才具有起诉资格,才能以原告的身份提起行政诉讼。但是很多学者认为,在环境行政诉讼中如果严格依据上述条件确定起诉资格,必将导致原告严重缺位,使大量的违法环境行政行为因起诉受阻而得不到司法审查,从而
8、使得公益妨害得以继续存在下去,受害人得不到法律救济。(三)受案范围较窄环境行政诉讼的受案范围是指对什么样的环境纠纷能提起行政诉讼。这是决定人民法院能否受理环境行政案件的一个关键因素。环境法律规范规定,公民、法人或其它组织只能对环境行政处罚决定和行政处理决定两类环境行政行为提起行政诉讼。行政诉讼法第11条对此作了补充,即规定对申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责而行政机关拒绝履行或者不予答复的环境行政行为可以提起诉讼。从上述规定可以看出,环境行政诉讼的受案范围以特定的行政作为义务领域为限,并不包括一般的行政作为义务领域,即相对人只能对环境行政主体不履行特定环境行政作为义务(行政主体承担的
9、对特定相对人的行政作为义务)的行政行为起诉,而不能对环境行政主体不履行一般的环境行政作为义务(行政主体承担的对国家和社会而非特定个体的行政作为义务)的行政行为起诉。但随着时间的推移这一规定的不合理性逐渐显现了出来。 (四)被告举证困难根据行政诉讼法的规定,行政诉讼中的举证责任由被告(被诉行政机关)承担。行政诉讼法之所以作出这样的规定,主要是考虑到:作为被告的行政机关在行政法律关系中居于主动、有利地位,其举证能力强于原告。但在环境行政诉讼中,情况并非完全如此。由于原告多为实施环境污染或者破坏行为的企业,它们拥有雄厚的技术和经济实力,特别是对自己所排放的污染物的属性和技术指标了如指掌，而作为被告行
10、政机关却不具备上述能力。加上环境案件中的证据的技术含量比较高,又多具有潜伏性、流动性、交叉性等特征。因而对于被告行政机关来说,经常很难判断证据与待证事实之间是否存在因果联系。而行政诉讼法又规定,环境行政主管部门要对企业进行行政处罚,就必须取得证明排污行为与损害结果存在因果关系的证据。但实际上这些证据是很难取得的。正是因为取证困难,许多环境行政主管部门明知企业排放污染物或者明知危害结果是由企业的排污行为造成的,却不敢理直气壮地对其进行处罚,结果导致该处罚的没有罚,该重罚的轻罚,使“依法行政”变为“协商行政”,严重影响了环境行政执法的权威性。三、立法构想： 既然清楚了问题所在，目前我们该做的就是完
11、善的环境行政诉讼制度。通过查阅相关资料阅读相关论文，我了解到目前中国的该领域学者，围绕这一目标,立足于我国的实际,同时借鉴国外一些国家的有益做法,重点从以下几个方面提出立法构想，来完善我国的环境行政诉讼制度: (一)环境行政公益诉讼的受案范围 (二)环境行政公益诉讼的原告资格 (三)环境行政公益诉讼中的举证责任分配 (四)确立新的赔偿范围 (五)环境行政公益诉讼的诉讼费用分担以及激约机制 (六)环境行政公益诉讼中的诉讼时效 (七)环境行政公益诉讼中的起诉前置程序 (八)建立专门的环境法院四、结语：环境问题是全球性的问题，并有不断恶化的趋势。随着环境民主原则的深人，一种新的环境公共利益维护模式环境行政公益诉讼随之建立起来。本文着重从我国环境公益诉讼存在的问题入手，通过研读目前法学界学者的研究著作，系统总结该领域的最新观点，提出自己的一些关于完善该立法体制的观点和看法，并最终希望我国能建立起完善的环境公益诉讼制度，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供程序上保障。注：注释在论文后一并列出。7
