1、构建现代企业诚信体系的路径选择 构建中国现代农村社会管理体制的路径选择 基于社会转型期存在的问题 ：我国新农村建设中面临诸多的社会问题。构建我国现代农村社会管理体制，必须依法整合乡村关系，实现“乡政村治的良性互动，有效地协调好“两委关系，充分发挥各自应有的功能，完善村民自治制度，维护广阔农民的民主权利，扩大社会管理的主体，培养农民参与意识。关键词：构建农村社会管理体制收稿日期：202223-05-05作者简介：郭泽保（1951），男，安徽五河人，福建行政学院教授。 我国农村人口占总人口的近70%，农村的稳定开展是经济社会全局稳定开展的重要根底。随着推动农村土地流转、创新乡村治理模式等改革的深入
2、，给农村社会稳定增加了难度。因此，完善农村社会管理职能体制，加强农村社会管理，对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会全面开展，推动社会主义新农村建设、全面建设小康社会具有重要的现实意义和历史意义。 一、当代中国农村社会管理体制的历史演变 农村社会管理是指各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续开展，依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动。1社会管理体制是与一定的社会生产方式相适应的，即有什么样的生产方式，就有什么
3、样的社会管理体制。新中国成立后，中国农村社会管 1理体制经历了三个阶段，并且表达不同的时代特征。 第一阶段是1949年中华人民共和国建立至1958年人民公社成立，是为新中国农村基层政权的初创阶段。1950年12月，政务院公布了乡（行政村）人民代表会议组织通那么乡（行政村）人民政府组织通那么，确认行政村与乡为一级地方政机关，在土地改革未完成的地区，乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。与此同时，国家还对乡（行政村）行政区域进行了两次大的调整。195442年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法
4、，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。从而确定了我国乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是我国国家政权体系的有机组成局部。中华人民共和国各级人民委员会组织法对乡、民族乡等基层政权在管理农村文化、教育、卫生、优抚和救济工作;保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利和少数民族的平等权利等社会管理职能也作出了明确规定。国家通过法律法规对基层政权的结构和职能所作出的制度安排，对于维护广阔农村社会稳定、稳固新生的人民政权，对于完成土地改革、推动合作化运动，对于恢复和开展农村经济文化都起了重要的作用。 第二阶段是1958年到20世纪70年代末，是为人民公社体制下的
5、“政社合一农村社会管理阶段。1958年下半年，全国实现了农村人民公社化，乡建制被“政社合一的人民公社取而代之。公社管理委员会取代了乡政权。人民公社作为农村基层行政建制，存在了将近25年之久。1958年8月北戴河会议上通过 2的中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议规定：“公社的组织规模，就目前说，一般以一乡一社、两千户左右较为适宜，“并且要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。根据1958年12月2023日中共中央八届六中全会通过的关于人民公社假设干问题的决议，“人民公社应当实行统一领导，分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、
6、生产队三级。管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵，进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的根本单位。此后，1975年和1978年的两部中华人民共和国宪法均从法律上确认了农村人民公社“政社合一的组织形式。人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。 人民公社作为“左倾思想催生出的兼具基层行政管理、生产管理和社区管理三种功能于一体的组织“怪胎，在其存续的25年间，全靠不断提升的高度集权和国家强力来支撑。这种管理体制虽使国家整合农村的能力得到了强化，把国家对农村社会的控制效力推到了顶点，但是，人民公社结构上的缺陷和功能上的障碍，还是严重地束缚了
7、农村经济的开展，阻碍了农村的社会进步。2 第三阶段是20世纪80年代初家庭联产承包责任制实施以来，是为“乡政村治的农村社会管理阶段。1982年4月12日，中共中央、国务院就农村人民公社政社分开问题发出通知，要求先做好试点分期分批有方案地逐步改变。1983年2023月12日中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，撤消25年的乡建制得以恢复，使农村行政建制进入了一个新的开展时期。1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议公布了中华人民共和国村民委员 3会组织法（试行），对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。至此，农村县以下管理体制发生了重大变革。曾
8、经实行了20多年以超强控制为特征的人民公社体制被有一定自治性质的“乡政村治管理体制所取代，实现了农村社会管理体制的创造性转换。 “乡政村治的农村社会管理体制反映了中国在社会转型时期，国家对方案经济时期农村社会管理体制的调整，国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织，实行村民自我管理、自我教育、自我效劳，这种制度安排实际上是对家庭联产承包贵任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认，村民委员会制度在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。 二、社会转型期中国农村社会管理体制中存在的问题 1、“乡政村治造成权责分界不清和权力运行中
9、的体制摩擦。20世纪80年代以来“，乡政村治作为我国农村根本管理体制，明确规定了村级自治组织与乡镇政权的责权关系，即乡、镇政府作为国家在农村的基层政权组织依法行政，乡级政权之下的各村社区，成立村民委员会，实行村民自治。在这种政治关系的安排下，乡村之间的关系协调与否，直接关系到国家权力在乡村的有效运行和村民自治权利的真正实43现。依照1998年11月公布的中华人民共和国村民委员会组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就在法律上明确了乡村政治关系是“指导、支持、帮助与
10、协助的关系，而不是领导与被领导的行政隶属关 4系。然而这种本应职责清晰、权限清楚的乡村关系，由于乡镇行政权与村庄自治权的来源不同，在现实中却并没有到达应有状态。一方面，乡镇政府作为国家最基层的行政机关，承担着依法对本行政区域内各项工作实施行政管理的职能，这就导致了乡镇政府往往无视了指导和帮助的功能，而片面地强化对基层的直接控制和行政领导，进而弱化了村民自治，使村民自治机构成为乡镇政府的附属物，导致了村民自治名存实亡。另一方面，代表农民利益的农村自治组织，往往会寻求扩大自治权利，抵抗或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导，片面地强调自主性，从而造成乡镇政府行政管理功能的萎缩，导致了乡政与村治关系的脱
11、节。3这不仅会影响乡镇政府职能的有效发挥，而且也有碍于村民自治权利的正确行使和村民积极性、主动性的充分发挥。当村治已发生重大变革时，乡政没有发生相应的变革，其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间，农民的自主权受到侵害，自治组织日益行政化。4 2、“两委关系定位不清，形成权责交错的局面。从理论和制度上看，村委会和村党支部的地位和关系是明确和协调的，即村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但在具体的实践操作中，由于对村委会和党支部的权限范围没有做出明确的限定，有些规定也显得过于抽象、笼统，缺乏可操作性。这样就极易产生两种情况：一种情况是，在一
12、些农村因其党组织长期较为健全，组织性强，在村中有权威，党支部在领导和管理本村事务中并不只是建议而更主要的是对村里的重大事项直接做出决策或决定。在这些地方，仍然是村党支部书记说了算，村委会在法律制度上拥有管理本村事务的权力难以得到充分表达和具体落实。另一种情况是，在一些地区，村委会根本不接受村党支 5部的领导，有的地方选出的村委会主任连党员都不是。由于按上级规定，村党支部无权召开村委会和村民代表大会，因此导致村党支部对村委会的领导无从表达，使党对农村工作的领导受到严重削弱。同时，由于受人民公社体制的传统影响和农村基层工作的复杂性，使相当多的村党支部书记习惯于“一元化的领导方式，村党支部书记成为决
13、定村中事务权力的“一把手，村委会主任那么是协助书记工作的“二把手。村委会的地位和作用往往主要取决于党支部书记个人的政治素质和民主意识如何。另外，由于当前农村基层党的建设还相对滞后于社会主义市场经济体制的开展和需要，一些思路和方法仍停留于方案经济的模式，再加上农村一些地方村党支部书记年龄老化、文化程度低的情况比较严重，从而使得农村基层党组织的领导权威受到严重挑战。因此，如何处理好两者的关系，充分发挥农村党支部的政治核心作用，是当前农村基层民主制度建设中一个十分紧迫而又重要的现实课题。 3、村自治组织内部运转不协调，存在机制上的障碍。从目前情况看，机制的障碍主要表现在村务决策和监督方面。根据国家制
14、度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式，但实际上却没有实质性的决策权力，没有发挥应有的作用。一是重大村务决筹划议随意性大，各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议，但哪些属于该交村民参与决策的重大村务什么时候提交讨论，往往取决于少数人的主观意志。二是村务决策的民主化、程序化远远不够。有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定，有些本该由村委会决定的往往由“两委或党支部决策而且村支部书记往往在决策中处于主导地位，并不同程度地控制着决策的运作，班子成员难以发表 6不同意见。三是村务决策的质量难保证。由于信息不对称和议事程序制度安排不健全，即使召开村民
15、代表会议往往也是临时将村领导班子形成的决策交村民代表讨论，实际上把村民代表会议变成了任务布置会。从各地反映出来的情况看，有相当局部决策未能充分反映村民利益和意愿，实际上并没有到达民主决策和民主监督。 4、农民组织化程度低，缺乏参与意识。社会管理的目的是形成有序格局，将社会事业推向前进。这就需要把群众的积极性调动起来。农村社会管理水平的提高离不开农民积极性的发挥。由于历史和制度的原因，农村社会是一个弱势社会，农民是弱势群体，农民缺乏自己利益的代言人，利益表达渠道少，农民的微弱声音得不到足够的重视。在“全国人大代表的产生选举中，4个农民的权利相当于1个城里人44的权利，这样在政治上8亿多农民就变成
16、了2亿多农民。5农民的组织化程度低，人数最多的农民却少有能够代表自己利益，表达合理要求的组织，如“工人有工会，妇女有妇联，知识分子有文联、科协和社联，个体户有个体劳动者协会，企业家有企业家协会，唯独九亿农民没有这种政治或经济组织。6即使有的地方成立了一些农民经济和维权方面的合作组织，由于规模小、开展速度慢、稳定性差及博弈能力低，加之受到政府的限制又较多，其真正发挥的作用很小。此外，受现有政治体制的限制及教育落后等因素的制约，大多数农民民主意识淡薄，缺乏在村级事务管理中的主人翁意识、平等意识和自主意识，依附观念较强，对自己拥有的民主权利不太清楚，也不知道怎样行使自己的民主权利，积极性和创造性得不到发挥，这制约了新农村建设中社会管理水平的提高
