1、村干部的策略行为与村委会的职能偏离 关键词：村干部，村委会，策略行为，职能偏离，村民自治 一问题的提出 随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型开展的一个重要方面。 从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其
2、实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比方：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化开展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。 目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等
3、在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会视角和“村干部角色视角。 “国家与社会视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，无视了现实中各方之间关系的复杂性，因此缺乏以解释村委会行为中存在的问题。比方：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益。村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性。村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么。在大多数时候和大多数地方村委会与村
4、党支部并未表现出立场上的对立和利益上的别离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种假设即假设离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释。 另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的缺乏，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比方：有人提出“弱监护人的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好
5、处，而非是全体村民的利益1。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的缺乏，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究无视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原那么。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的。它的行动原那么是什么。村干部的行为是如何影响村委会的行动的。本文正是从答复这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。 二村委会职能实施中的
6、偏离 在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（obrien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到局部的实施2。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在外表看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利
7、和义务在履行中的偏离。 2.1村委会的权利偏离 就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面。一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。 2.1.1权村干部的策略行为与村委会的职能偏离利的缺失 村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯，使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属
8、于村委会的自主权利的非法干预上： 第一，事务权。主要表现为两点。一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济工程的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干预农民生产经营自主权，即以下达生产任务指标、签订经济开展方案责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什
9、么以及到达什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富事件就反映出乡镇政府干预村民和村集体的经济自主权，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委（乡镇长一般任乡党委副书记）通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导而不仅仅是“指导村委会。 第二，财务权。乡镇政府越权干预村级财务管理。支配村委会的最好方法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管或“村帐乡理方法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管或“村账乡理干预乃至控制村级财务管理，最终到达间接支配村
10、委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管制度，对村委会财务收支进行全面监控。 第三，人事权。乡镇政府越权干预村级人事安排。为了到达支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人中选。如果还不能到达目的，他们就以各种理由否认村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调
11、研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干预村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选村官直接非法罢免。 2.1.2权利的僭越 村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。 1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。 中华人民共和国村民委员会组织法第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。这就是说，村民会议是村民实
12、行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先表达在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定3。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选假设干人。由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项
13、的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。 但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面， 这种现象被一些学者称为“村委会自治4，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。 2.村委会僭越集体经济组织的权利 依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自主权，中华人民共和国村民委员会组织法第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭
14、越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。 在农村改革前，人民公社既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一的组织，而人民公社体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的根本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自主权利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委
15、会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。中华人民共和国村民委员会组织法第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者参加到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越
16、俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到开展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、南街村等所谓“超级村庄那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。 村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与开展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的
