1、对行政诉讼原告资格的思考 内容提要行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的根本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备以下条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多缺乏。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的。shy;告资格有所帮助。 关键词行政诉讼原告
2、资格 一、我国“相对人原告资格论的缺陷 自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼。shy;告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人那么处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的。shy;告恒定为行政相对人。理论认识上的这种偏
3、差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原shy;告资格，那么会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉。正因为“相对人原告资格论对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。 第一，“相对人原告资格论不符合行政诉讼法的规定。我国行政诉讼法涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法
4、权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为。shy;告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，行政诉讼法对原告资格问题已。shy;作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识行政诉讼法关于原告资格的规定，重要的在
5、于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，那么不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，行政诉讼法实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。 第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼
6、价值的表达。我国行政诉讼法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。法律的这一规定，已。shy;明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。行政诉讼法明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己
7、合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正表达。然而，“相对人原告资格论在实践中的表达那么客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或对行政诉讼原告资格的思考第2页 者其他组织受到行政机关具体行政行为的不法侵害，就无法获得有效的司法救济，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而阻shy;了行政诉讼价值与功能的真正实现，从一定程度上消弱了对公民、法人或者其他组织合法权利的保护，也不利于人民法院行政审判权的完整实现。 笔者
8、认为，“相对人原告资格论既不符合现行行政诉讼法的规定，又不利于公民诉权的保护和人民法院行政审判权的正确行使，更不利于对行政行为的依法监督。因此，必须对行政诉讼原告资格进行科学认定，从而保证行政诉讼功能的真正实现。 二、我国行政诉讼原告资格制度认识的开展 近年来，随着民主政治制度的进一步完善和依法行政原那么的推进，更由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强，人们逐渐认识到仅仅主张“相对人有原告资格的理论不能适应我国行政诉讼制度开展的需求。我国行政诉讼中的原告资格，如果再局限在“行政管理相对人这一范围内，一方面与世界各国行政诉讼制度开展的大趋势极不适应，另一方面也使行政机关的行政行为无法得到
9、实际而有效的监督。因此，对行政诉讼原告资格的认识必须随时代的变化而有所开展。 首先，行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以依法提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度表达一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，。shy;告起诉权资格的赋予就是其民主权利的一个表现。 其次，在认识上进一步拓展行政诉讼原告资格享有者的范围是行政诉讼立法宗旨的表达。行政权是一种强大的权力体系。在行政管理过程中，公民、法人或者其他组织始终处于被动的服从地位，当他们受到行政行为的不法侵害时，仅靠自
10、己的力量是无法自我保护的，因此必须充分考虑保护公民、法人或者其他组织的合法权益，尤其是请求司法保护的起诉权上的保护。如果过于严格的限定。shy;告资格的范围，会将许多理应受到司法监督的行政争议案件排斥在行政诉讼之外，从而使相当一局部行政争议得不到法律途径的公正合理解决，也必然会放纵一局部违法行政行为，使其继续以合法的形式存在。这样不但损害某一个体的利益，对国家行政权应有的严肃性和权威性也将产生不利的影响。 最高人民法院公布的关于执行中华人民共和国行政诉讼法假设干问题的解释（以下简称假设干解释）根据司法实践中行政审判工作的需要，对行政诉讼。shy;告资格问题作出了较为明确的界定，明确赋予了利害关
11、系人提起行政诉讼的原告资格，并对相应案件的原告资格问题作了较为明确的列举规定，使“相对人原告资格论在我国行政审判制度中没有继续存在的空间，从而使我国行政诉讼原告资格制度有了新的开展，为公民、法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵害时依法行使起诉权和人民法院行使行政审判权奠定了良好的根底。根据这一司法解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。此外，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的、与撤消或者变更具体行政行
12、为有法律上利害关系的，公民、法人或者其他组织均可以依法提起行政诉讼。同时，该司法解释又规定，联营企业、中外合资或合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，都可以自己的名义提起诉讼。司法解释的上述规定，明确赋予了与具体行政行为有法律上利害关系人提起行政诉讼的原告资格。对这一“法律上利害关系的理解，笔者认为应把握以下三个方面：（1）这种利害关系应当限于法律上的利害关系，而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。（2）这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的
13、，是行政权运作的结果。这种状况的存在，通过民事诉讼的途径无法加以解决，只有通过行政诉讼才能加以解决。（3）被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的，而不是一种可能性。因此，司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系的人，既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过原的状况，也防止了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现，不失为符合我国目前行政诉讼制度实际开展情况的一个明智之举，对于健全我国行政诉讼制度、进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。 可见，我国行政诉讼理论和实践中的原告
14、资格从“相对人资格论到“法律上利害关系人资格论的转变，不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化，更表达了一种观念的飞跃和开展。 三、完善我国行政诉讼原告资格之设想 鉴于我国行政诉讼原告资格所存在的缺乏及对这一制度认识的开展，笔者认为，我国行政诉讼中的原告资格也应向宽松方向开展，但到底宽松到何种程度，一方面取决于行政诉讼法学理论研究对立法实践的推动力，另一方面更取决于我国权力机关的立法规定。通过前文分析，可以看出行政诉讼原告资格具有“动态扩展的特点，在行政诉讼立法中如果通过单纯的实体规那么来界定原告资格，显然有其缺乏。笔者认为，在行政诉讼立法过程中，除通过实体规那么界定原告资格外，还必须把对原告
15、资格进行实体界定的程序也看成是界定。shy;告资格标准的一局部，充分利用程序的灵活性来到达适时采用符合现实条件的。shy;告资格实体标准的目的，实现行政诉讼原告资格界定标准的实体性和程序性的结合。为此，笔者提出以下完善我国行政诉讼原告资格标准的几点设想： （一）实体规那么方面 从行政诉权的功能和行政诉讼的实践出发，并结合我国目前的国情，笔者认为，界定我国行政诉讼原告资格的标准主要从以下三个方面考虑： 1、在立法上总体规定，原告资格是反映“当事人所具备的足以引起司法程序的利益，即原告资格仅仅是一种主体资格，而不包括其他一些构成方面，如必须在受案范围之内、不超过法定的诉讼时效期限、受诉法院有管辖权
16、等。布莱克本大辞典中也将原告资格解释为“某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的利益。这一解释区别了原告资格就是要具备原告法律地位的资格，符合了现实的需要并与现实保持了和谐联系。我们在立法上这样界定原告资格，可以解决法院受案审查中的诉讼主体资格问题，并与诉讼客体（受案范围）、其他条件等共同组成法院的受案条件，从而厘清司法实践中一局部人对原告资格、受案范围和受案条件三个概念的混淆，有利于人民法院审查立案，有利于充分保障当事人的诉权。 2、拓展“利害关系内oshy;，确定当事人起诉以“事实上的损害为标准。我国行政诉讼法第2条规定的是“直接利益受到侵犯为标准；假设干解释第12条那么以“法律上的利害关系为标准，该条规定比行政诉讼法的规定相对较宽，但是该条规定仍是一个限制性或缩
