1、农村社会保障体系思考 党的十六届五中全会从落实科学开展观和构建和谐社会的战略高度，明确指出建设社会主义新农村的重大历史任务。这是我党着眼新世纪新阶段农村建设规律推出的重大举措，也是坚持用科学开展观统领“三农工作的新实践。从我区的实际来看，笔者认为，建立健全与经济开展水平相适应的农村社会保障体系是社会主义新农村建设的重要内容，对于促进城乡统筹开展、维护农村和谐稳定、拉动农民消费需求和提升整体开展水平等均具有重大意义。同时，这也是当前社会主义新农村建设过程中亟须解决的难题之一。为此，笔者就如何建立完善农村社会保障体系作了一些有益的探讨。 一、当前农村社会保障体系建设的现状 农村社会保障与一般社会保
2、障，在内涵上具有一致性。所谓社会保障，主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四局部。其中，社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等5个险种，是社会保障的核心内容。目前全国普遍建立的农村社会保障制度主要包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。 1、农村社会养老保险 xx年，民政部印发了县级农村社会养老保险根本方案（试行），从当时的情况来看，“方案比较符合农村实际，是可行的。我区随后全面开展了农村养老保险工作，但从以后的开展情况来看，推行多年的农村养老保险制度已陷入举步维艰、进退两难的境地。在xx年，我区共有参保人员5000人，但到xx年底，全
3、区参保人员明显下降。从全国的实际情况来看，也是如此，局部地区可以说是已经失败。xx年，全国参加养老保险的农村人员达8200万人，而随后逐年下降，到xx年底，全国参加农村养老保险的人员为5378万人，参保人员下降了34.4%。而同时，我国城镇根本养老保险xx年参保人数已达1.74亿人，比“九五期末增长28.1%。导致这种情况的主要原因，是因为这个制度存在覆盖面小、共济性差，制度存在不稳定性和保费筹集原那么与参加自愿性原那么存在矛盾这三大缺陷，也就是说农村养老保险因制度设计的根本缺陷（不是真正的社会保险）在局部地方甚至总体上可以说是已经失败。我区农村养老保险在经历了最初几年的蓬勃开展之后，已经进入
4、到目前的这种立法没有进展、实际工作难操作的局面。 2、新型农村合作医疗 xx年，我区农村约有90%的行政村实行合作医疗，成为医疗保障制度的三根支柱之一。从全国情况来看，2o世纪5o到70年代末，9o%以上的农村地区为农民提供了最根本医疗保障的农村合作医疗制度，被国际舆论一直尊称为“中国模式，世界卫生组织还将其作为开展中国家解决低收入群体医疗保健的典范而向世界推介。然而，时易势移，曾有的农村合作医疗“中国模式逐渐走向了衰弱。自20世纪8o年代初中国取消了政社合一的“人民公社，家庭联产承包责任制的实施，使家庭重新成为农业生产的根本单位，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面。到xx年，继
5、续坚持合作医疗的行政村仅占全国的4.8%。我区的农村合作医疗也同样走向没落。xx年，中共中央在关于建立社会主义市场经济体制假设干问题的决定中提出，要“开展和完善农村合作医疗制度。xx年，国务院办公厅下发了国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知以大病统筹为核心的农民互助共济医疗制度在全国大局部地区开始试点。这一次的大规模行动被称之为“新型农村合作医疗。XX县区于xx年元月1日顺利启动实施新型农村合作医疗。目前，全区52万农村居民参加合作医疗率为76.9%。到3月底，已为265o名参合农民办理了住院费用补偿，为37o名住院分娩产妇办理了定额补偿，为解决农民的就医问题起到
6、了一定作用。但目前，由于保障水平低，农民参与意愿不强，同时存在补偿过程中手续繁琐、立法滞后、政策不过硬等因素的影响，新型农村合作医疗所起的作用有限，相对80年代的医疗水平而言，对于解决农民的就医吃药问题远没有到达当时的水平。 3、农村最低生活保障 农村低保是农村特困群众最后一道保障线，对于解决贫困群众的温饱问题，增强党和政府与人民群众之间的血肉联系，降低局部群众因生活困难而上访、信访的概率，促进农村社会的稳定，有着积极的作用。XX县区政府近年来出台了XX县区农村居民最低生活保障制度实施细那么，xx年，区财政落实保障资金45万元，区民政局自筹资金4.28万元，正式启动了全区农村特困救助工作。全年
7、共救助农村特困对象1202340人，下拨救助资金49.28万元，月人均救助标准5元。但同时，由于财政压力大，人均低保水平还不到xx年全国人均水平16元/月的1/3。由于标准过低，覆盖面窄，地区差异等因素的影响，农村低保所发挥的作用受到了较大的限制。 从我区的实际情况来看，我区农村社会保障体系建设还处在初期阶段，还存在着诸多不完善和有待改进的地方。存然，这里面有国家相关法律不配套的原因，有我区经济开展水平限制的原因，也有农村参保意识欠缺等多方面的原因。总之，还有很多地方需要改进、开展和完善。 二、建立完善农村社会保障体系的对策 改革开放以来，特别是随着社会主义新农村建设的进一步深入，作为新农村建
8、设的重要组成局部，社会保障政策的制定落实就显得尤为重要。没有保障的农民，就没有保障的农村；没有保障的农村，就没有稳定的社会；没有稳定的社会，就没有开展的希望。建立和完善农村社会保障体系，是农村经济社会开展和农村群众的迫切需要。近年来，农村的经济结构和社会结构发生了巨大变化，生产得到开展，生活得到改善，但局部农民在生产和生活上仍有不少困难，同时在市场经济条件下，农户成了独立的商品生产者，农民面临着市场竞争的风险。 笔者认为，现行农村社会保障面临的困境和挑战主要有： 除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外，随着农村低保工作和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进，农村社会保障已经初步具有向城市社
9、会保障体系对接的趋势。但总体看来，目前我国农村社会保障还处于补缀缀补的非标准化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。随着社会和经济的开展，目前这种传统的保障方式已经逐步陷入了困境，面临较大的挑战和难题。 土地保障弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能。一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面，城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地；另一方面，不断增加的农业人口，使人多地少的矛盾进一步凸显。同时，还要面临自然灾害的风险，农民收入极不稳定，进一步增加了农业风险。 家庭保障弱化。随着社会开展和方案生育政策的实施，农村家庭结构日趋小型化，普遍出现了“421家庭结构模式，甚至会出现“8421
10、的家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死和一个子女的抚养义务，甚至还要承担多位祖辈的抚养责任，这将使未来家庭不堪重负。同时，具有中国特色的“打工经济，造成农村无子女共处、只剩下老年人单独生活的“空巢家庭增多，农村养老问题面临更严峻的考验。 老龄化压力。据统计显示，我国6o岁以上人口已到达1.34亿，占总人口的2023%；其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8%以上。目前，农村老龄化问题较为突出，70%以上的老龄人口分布在农村地区。并且以年均3.2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题出现，进一步加重了农村养老的压力。 税费改革影响。农
11、村税费改革整体上减轻了农民的负担，但也带来了一些新问题。税费改革后，原本就处于“吃饭财政状态的区乡两级财政实力进一步削弱，村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的局部五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障，难以实现应保尽保。 疾病问题的困扰。新型农村合作医疗虽已实施，但仍有很多农业人口依然处于医疗无保障的境地。很多农民因长期过度劳累，日晒雨淋，缺少劳动保护，往往落下一身疾病。在医疗费用日益高昂的情况下，相当多的农民无钱治病，有病难医，不少农户“因病致贫，因病返贫。一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈：生病医药费增加生活更加困难营养不良再生病更贫困
12、特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济开展的一个重要制约因素。 综上所述，二元社会结构下形成的“二元社会保障体系，导致农村社会保障体系的功能缺位，对传统的家庭保障和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会开展的要求，迫切需要建立符合现代文明，表达社会公平与公正的新型农村社会保障体系。因此，农村迫切需要建立和完善社会保障体系。如何建立完善农村社会保障体系，笔者认为： 1、强化立法保障。历史以来，对于城镇社会保障，国家给予了高度重视，出台了一系列法律法规，但对于农村社会保障这一块，很多还是以部门文件的形式出现，有的甚至还是空白。即使是当前普遍实施的农村合作医疗，也存在
13、着法律层次偏低的问题。近年来，国家比较重视合作医疗建设，也专门下发过文件，要求进一步深化对新农合重要性的认识。但是，由于国家还没有把新农合纳入强制实施的法律范畴，新农合的法律地位不能得到确认，因而在认识上难以取得共识。这种行政措施容易受到宏观政策变化、领导人变更、地方中心工作调整的影响，随意性较大。对于已经实施十多年的农村养老保险制度，也亟须从制度上进行重新修订，对不标准的管理体制，不合理的筹资机制，过低的保障水平进行重新设计。xx年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出：“研究适合农民工特点的社会保障方法。完善农村五保户供养、特困户救助、灾民救济等制度，增加资金支持并适当提高救助标准。有条件的
14、地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。可见，国家对于建立完善农村社会保障制度已经提高到了一个新的历史高度，这为适时出台相应的农村社会保障法律法规提供了有利契机。当前，应该克服建立农村社会保障体系“为时过早的观点，尽快实施农村社会保障立法工作，纳入经济社会开展的全局来谋划布局，整体设计方向性、战略性制度，并为今后的城乡并轨开展留出合理而切实可行的通道，逐渐使农村社会保障步入制度化、标准化轨道上来。 2、完善管理机制。目前农村与城镇的社会保障管理体制都存在着政出多门、政事不分的问题。农村合作医疗由卫生部门管理，养老保险有的由劳动保障部门管理，有的仍由民政部门管理；城乡低保等由民政部门管理。管理体
15、制上存在多头分割，管理不顺的现象。要解决这一问题，应处理好社保管理机构之间的关系，适宜建立统分结合的社会保障管理体制。应建立统一的农村社会保障经办机构，可作为劳动保障部门下属分支机构进行集中管理。同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立、相互联系、相互制约。为此，必须成立如下机构：一是行政管理机构农村社会保障管理委员会。该机构主要是履行政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障开展规划、重大政策和有关法规、规章，并对社会保障事业机构进行必要的指导与监督。二是执行机构农村社会保障管理中心。该机构负责社会保障事业的运作，包括实施社会保障管理委员会制定的法规、政策与制度，
16、负责日常业务管理，基金的征收、支付和运营等，以后随着社会保障事业的开展，基金的征收、支付、和运营要独立出来，成立专门的经营机构，以更好地实现基金的保值增值。三是监督机构农村社会保障监督委员会。该机构的职能是对社会保障事业管理中心的有关法规、政策、制度的执行情况和基金的收支、运营等工作进行监督检查。总之，要通过有效管理和正确指导，实现农村社会保障机构设置更加合理、职责分工更加明确、工作程序更加科学，政策运用更加标准。 3、合理筹集资金。资金问题是建立完善农村社会保障体系的关键。筹集农村社会保障基金可以采取以下几种途径，一是国家出“大头，近年来，国家对于城镇社会保障转移支付资金都在500亿左右，而对于农村社会保障投入资金很少。据劳
