1、关于通过政府购置效劳支持社会组织培育开展的指导意见 政府购置效劳与社会组织开展 以XX省社会组织效劳与开展为例 李崇义 在中国经济快速增长，国家综合实力明显提升的背景下，如何建设效劳型政府，提高政府公共效劳的质量和效率，让广阔民众共享改革开放所带来的成果，已成为摆在我们面前的紧迫又重大的课题。本文试从XX省各级政府向社会组织购置效劳的探索与实践出发，分析政府购置效劳的选择与社会组织的优势，并提出个人的几点思考。 一、XX省各级政府购置社会组织效劳的探索与实践 政府购置效劳可以追溯到18世纪60年代。在新公共管理理论的推动下，20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等世界兴旺国家纷纷推行政府购置
2、效劳机制，成为一种世界性的潮流。 浙江是中国较早探索政府购置效劳的省份之一。1997年7月省政府下发了关于建立政府采购制度的通知，并成立了省政府采购工作领导小组，以加强对地方各级政府采购工作的指导、协调和管理。经过十多年的探索，浙江各级政府向社会组织购置效劳从小到大、从点到面，目前已开始进入全面推进的阶段。浙江各级政府向社会组织购置效劳大致可划分为三个阶段： （一）从1997年到2022年间，这一阶段尚处于起步探索阶段。政府为扩大公共工程工程、加强机关自身建设，降低行政本钱，构建预防腐败体系，从标准工程建设招投标、货物采购、机关后勤效劳着手，利用建筑建材、电子商务、造纸、计算机等行业性资源丰厚
3、的社会组织，委托发动对涉及工程工程、电子设备、网络、软件开发和维护管理统一竞标采购；利用学术性、专业性社会组织知识密集、人才聚集的优势，委托组织专业技术鉴定、检验、检测、统计、咨询、论证、调研等效劳。这阶段的主要特点，是围绕公共工程的硬件需要和专业技术效劳，努力建设节约型政府。 （二）从2022年到202223年间，这一阶段从工程建设、货物采购、机关后勤效劳逐步拓向教育、卫生、文化等局部公共领域。2022年省政府明确提出，要积极鼓励社会力量参与举办民办教育，当地政府给予一定的经费补助。XX市对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费1/4的标准给予补助；对缴纳社会保险
4、费用的，另按缴纳局部的1/2标准再予补助。XX市对民办学校吸收大专及以上毕业生就业，可以参照执行与事业单位相一致的社会保险政策。XX市按照“相对稳定、合理流动、资源共享的原那么，运用市场调节机制，打破教师单位的壁垒，进行无障碍流动。XX县区从2022年开始 安排3所民办学校各招收6个公办班，每年从地方财政中划拨3所学校人头经费200余万元。XX市XX县区对民办普通高中每招收一名当地学生，政府财政补助800元。 202223年省政府按照每人每年不低于20元的标准，为全省常住人口购置健康教育、预防、保健等根本公共卫生效劳，同时，将民办社区卫生效劳机构纳入定点医疗机构范围。XX市萧山社区卫生效劳爱心
5、连锁站成立于2022年，现有连锁站18家，从业人员176名，医护人员80人，构建成15分钟效劳圈。八年来，该爱心连锁站共接受财政拨款60万元，为社区居民门诊效劳185万人次，为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份，为弱势群体的送医送药3.5万人次，免费回访6.1万人次，参加义诊效劳500余次，为特困户免费发放40万元价值的“爱心医疗卡，免费为社区居民赠药24万元。 为积极推动文化资源向农村倾斜，力求公共文化效劳全覆盖、均等化，省政府对送戏下乡的民办艺术团体实行资金补助，对一类地区每场演出资助1300元，灯光音响设备配置一次性资助20万元；二类地区每场演出资助650元，设备配置资助2023
6、万元，近三年省财政共拨付送戏下乡经费近5000万元。 （三）从202223年至今，这一阶段政府购置效劳向社会福利、社区建设、治安管理、经济转型等各个领域全面拓展。202223年受国际金融危机严重影响，以外向型经济为主导的浙江积极应对，坚持以“保增长、抓转型、重民生、促稳定为工作主线，把转变经济开展方式与保障民生重点事业有机结合，确保经济社会可持续开展。浙江是全国最先进入人口老龄化社会的省份之一，202223年底全省60岁及以上的老年人达700万人，占全省总人口的15%，养老效劳问题日趋严峻。202223年浙江加快养老效劳体系建设步伐，大力扶持开展民办养老机构，对用房自建的非营利性民办养老机构，
7、省财政给予每个床位3000元资助，同时当地给予配套资金。据统计，202223年全省286家民办养老机构，省级财政资金补助3000万元。 202223年深化城乡和谐社区建设，全省共投入城市社区建设11.4亿元，农村社区建设3.56亿元（其中财政2.8亿元、福利彩票0.76亿元），通过“培育+补贴+奖励+购置方式，支持开展社区效劳中心等基层社会组织，切实做好社区根本设施建设、救助效劳、就业保障、环境卫生、邻里和睦等各项工作。202223年省本级福利彩票公益金安排2022万元用于城乡社区效劳中心建设；安排200万元资助民办社会工作机构开展公益活动。XX市采取资助扶持、提供场所、宣传培训等多项措施，组
8、建各社区“和事佬协会，以通过协会掌握民情民意，讲解法律政策，调解邻里纠纷，加强治安管理，促进和谐稳定。XX市XX县区文晖街道各社区“和事佬协会共有理事60名，近三年参与公共事务协调330起，调解民事纠纷265起，向街道反映社情民意235件。 在效劳经济上，浙江近两年重点培育现代效劳、电子信息、环保节能等一批新兴行业协会，促进经济转型升级。XX市政府出台关于政府购置社会组织效劳的指导意见，以考代奖形式重点扶持与杭州气质相符的美食、茶楼、疗休养、 女装、化装、运动休闲、工艺美术等特色明显的潜力行业协会。202223年至202223年XX市共扶持14个行业协会、扶持工程33个，购置资金1750万元。
9、今年XX市政府投入旅游系统行业协会5000万元，以举办会展、文化节、发放消费券等方式，带动旅游消费，做强做优旅游经济，力争把旅游业和效劳业塑造为杭州“首位经济，进一步提升杭州城市品位。 二、政府购置效劳的选择与社会组织的优势 在方案经济体制下，公共效劳由政府直接或通过举办事业单位提供，政府大包大揽。由于政府直接供给公共效劳，其垄断的地位使公共效劳缺乏市场竞争压力，失去了资源配置的效率，导致机构臃肿膨胀、人浮于事，资金使用的低效、公共资源的浪费以及权力的寻租行为。政府不是万能的，与市场细分的各类专业效劳机构比较，政府效劳与公众的个性化需求相距较远，产生“政府失灵。美国民营化专家萨瓦斯认为，政府效
10、劳通常本钱高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题的实质在于垄断还是竞争（萨瓦斯，2022）。 随着中国改革开放，公共领域逐渐引入市场机制和准市场机制，公共效劳提供模式发生了重大变化，出现了两种新的模式：一是政府利用市场机制企业的提供模式；二是政府利用准市场机制社会组织的合作模式。从近几年浙江情况看，浙江公共效劳的提供模式尚处于转型时期，市场机制和准市场机制尚未充分介入，传统的思维仍在起着主导的作用，社会组织的公共效劳职能没有得到正常发挥。社会各方力量参与提供公共效劳，实现公共效劳主体的多元化，增强有序竞争，正在成为现代政府开展的新趋势。 企业是市场经济主体，在市场机制
11、下配置资源，具有天然降低交易本钱的机制和动力，但企业是以追求利润最大化为最大目标，往往导致企业唯利是图，只讲效率不讲公平，这对具有消费的非竞争性和非排他性特性的公共效劳而言，造成“市场失灵。（当然也不排除局部企业的社会责任意识增强，但总体企业依然改变不了根本属性）。 2022年XX市余杭区29所乡镇卫生院普遍经营困难，有的甚至负债累累，区政府决定引进市场化机制，全部进行了股份制改造，通过拍卖，以总价7500万元的价格卖断了29所卫生院的所有权。经费补助限于公共卫生工程补助，实行区镇乡（街道）共管、以区为主的管理体制，宏观上政府主导公共卫生，微观上股东参与内部管理。改制之后，确实把大家的积极性调
12、动了起来，但运行几年后，逐渐暴露出了许多问题。卫生院没有财政投入，只能全面走上“以药养院的途径，那时医生就将看病叫作“做生意，病人来了就是生意来了。为了降低本钱，卫生院股东普遍不愿再投入，不少卫生院设施变得陈旧、医疗器械落后、医疗用房紧张、就诊环境较差，卫生院渐渐失去当地居民信任，医患纠纷频发，群众满意度不断下降，使防疫、保健等公共卫生职能难以承担。到了今年9月30日该区政府又斥资3亿元将原有的28家民营股份制卫生院收回，另一家转型为民营医疗机构。从产权拍卖到重新归公，从一卖了之到巨资收回，发生了从“甩包袱 到“买效劳的转变，余杭区的卫生院改制回到了原点。这一卖一买的背后却意味深长。 国际经验
13、显示，西方兴旺国家政府主要向企业大量购置工程工程和根底设施建设，在根底教育、公共卫生、养老、残障、失业等领域，更多地依靠社会组织提供，把社会组织作为处理公共福利的第一主线。政府购置社会组织效劳，一般是这些准公共产品。随着经济开展，纯公共产品将越来越少，更多的是准公共产品，政府向社会组织购置效劳的时机将越来越多。从兴旺国家看，政府购置公共效劳是社会组织的重要资金来源，平均占到社会组织总收入的50左右。中国香港80%以上的福利机构，都是社会组织。 社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门，具有非营利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反响迅速等不可替代的组织优势和
14、制度优势。因此，在政府和市场的权力和责任未及之处，应充分发挥“第三部门的功能作用，让社会组织迅速成长为政府提供公共效劳的第一载体。政府向社会组织购置效劳，既有利于促进政府职能重大转变、精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低本钱、精细化的效劳，最大程度地增进社会福祉，到达“小政府、大效劳的理想目标。 三、政府购置社会组织效劳的几点思考 在较广泛的准公共产品领域内，虽然政府购置社会组织效劳这一制度安排具有明显的优势，但在中国，这一实践时间还不长，政府开放公共资源还很薄弱，社会组织发育不充分、公信力不强，公共效劳远远不能满足社会公众不断增长的需求。对此，政府应着力健全和完善公共效劳体制机制，落实相
15、关配套政策措施，强力推行向社会组织购置效劳。 （一）切实转变政府职能，重构政府与社会组织的合作伙伴关系。在“小政府、大社会的公共治理下，社会建设与管理是一个多元的过程，政府应充分认识购置效劳制度创新的重要意义，切实转变政府职能，逐步摆脱过分强调对社会的控制力，与具有自治功能的社会组织建立良好的伙伴关系，构建新型的政社合作模式。要利用好公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金，扩大公共效劳效应，逐步实现公共效劳由“政府直接提供、直接管理变为“政府购置效劳，实施评估监管的方式。在相关制度安排上，把应当也可以由社会组织承担的职能，委托给社会组织实施，将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定开展规划、提供效劳目标、财政预算安排加强监督管理等方面。 （二）提升社会组织执行力和公信力，夯实扩大公共效劳的根底。社会组织寻求开展空间，就必须提供更好的公共效劳工程和自身建设水平及公信力。首先，要健全内部治理结构，标准财务管理，降低运行本钱，提高资金效益，提升民主科学决策水平。其次，要提高专业化水平，广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才，加强梯队建设，提升工程运作能力。再次，要加强公信力建设，做到信息公开、透明，恪守社会组织根本原那么，赢得政府和社会的信任，使在政府提供的平等竞争的条件下，把握更多的公共效劳时机，实现社会组织的根本宗旨。 （三）建立严格的评估监督机制，防范和控制购置效劳的风险。政府购置社会
