1、地方人大主导立法起草的困境与出路 法案起草是立法过程的必经阶段，它直接表现立法者的立法目的、反映执政者的立法意愿，实现一定的立法指导思想和根本原那么的最主要、最重要的活动之一1，是立法程序中的重要环节，也有学者将其称为“毛胚形成阶段。法规草案根本上确定了法规的框架结构、价值目标、适用的对象及条件、所要解决的问题及解决方案。法案起草方式主要包括：一是由人大有关部门组织起草；二是由政府有关部门组织起草；三是委托第三方组织起草。 党的十八届四中全会审议通过的决定提出。人大主导立法、健全立法起草机制、发挥人大代表参与立法起草的作用，从地方政府部门主导立法向地方人大及其常委会主导立法转变，克服政府部门组
2、织立法起草中的行政化倾向、“部门利益保护倾向，确定地方人大在立法体制中的主体地位和主导作用，是新时期提高立法质量的重要保证，是实现科学立法、民主立法的必然要求。由人大主导立法相较政府部门主导立法，是回归法定意义上人大主导立法起草的机遇，同时也是对人大立法工作提出的新挑战，地方立法的起草制度面临着转型。 一、地方立法起草的实施现状 （一）政府部门主导型的立法起草 受我国传统权力观念的影响，行政权与立法权长期处在难分彼此的揉杂状态，立法权一直被行政权所取代。我国立法学界对法规案起草程序长期不重视，将起草程序排除在立法程序之外2。政府部门主导立法起草主要基于以下优势：一是地方性法规的内容多为行政管理
3、事项，大多数地方性法规的立法需求也多是缘于行政管理事务中遇到了难以解决的问题，需要通过立法的形式来解决。地方政府机关作为行政管理事项地方性法规最直接的适用者，更能了解立法需求、执法对象和方法，解决立法中的专业性、技术性问题。二是地方政府机关起草法规案具有资源优势，一方面，地方政府职能部门设置有专门的法规起草机构3，人员配置充足，机构人员中有法学专业背景的比例较高，起草地方性法规时也能获得充足的经费保障；另一方面，政府作为社会公共资源最主要的支配者和社会效劳的提供者，由其起草法规草案的积极性较高，也防止了地方人大起草法规案时地方政府提出的反对意见，提高了立法效率。 （二）难以防止的“部门利益倾向
4、 虽然地方政府起草的法规案送交地方人大会议审议，但因地方人大及其常委会在地方性法规的起草中多处于被动地位，对草案的审查多流于形式，几乎没有被退回的法规草案，导致地方立法的质量偏低，破坏法律的权威性与效力，欠缺中立、客观立场，难以破除法规草案的“部门利益倾向的弊端，致使法规案的利益协调失衡，成为制约我国立法公正性的突出问题4。 首先，地方政府职能部门从本部门的利益出发，自己为自己立法，法规草案中带有“部门利益倾向就成为一种必然的现象，服从并照顾本部门的利益，推卸本部门的责任、减轻本部门的义务，在立法内容上往往片面追求经济效益，无视社会效益、政治效益和生态效益5。其次，立法内容上抄袭、重复多，地方
5、特色性立法少，立法质量堪忧，难以真正发挥调整分配社会资源的效用，浪费立法资源。最后，法规案起草活动较为封闭，仅仅征求专家学者的意见，而对普通民众的利益诉求关注较少，违背了立法的民主性原那么。 （三）地方人大难以发挥主导作用的原因探析 地方人大在法规案的起草过程中力不从心，有其自身的局限性。一是地方人大及其常务委员会缺乏了解行政管理事务的专业人员，缺乏对公共管理事项的经验积累，尤其是掌控信息的能力缺乏，导致主导权力旁落。二是根据法律规定，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人大及其常务委员会作为地方权力机关享有地方立法权，甚至设置有专门委员会负责起草工作，但由于人员配置上的缺乏，不仅要负责法规案
6、的起草工作，还要负责立项、审议、表决、公布等事项，使其在法规案的起草方面力不从心。以XX省人大为例，负责立法工作的专门委员会委员最多不超过2023人，专门委员会办公室工作人员也不超过2023人，而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门，主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员，力量明显缺乏6。三是地方人大及其常委会在经费保障方面明显缺乏。 二、人大主导立法起草的理论意义与现实需要 由人大主导立法起草是扭转人大在立法中被动消极的地位，实现法定意义上人大立法权回归的当务之重，也是破除草案中的“部门利益保护倾向，科学立法民主立法的必然要求，是提高法规质量的重要保障。 （一）“法定意
7、义上人大立法权的回归 根据宪法、法律的规定，结合当下的立法实践，“法定意义上人大主导立法主要表现为“人大立法与政府立法是一种支配和附属的关系。前者处于主导、支配和优势地位，后者那么处于附属、补充和服从的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地贯彻和实施，或是为前者打下探索性、先行性根底7。人大对立法的主导应该表达在整个立法过程中，既要包括对立法案的审议、表决、参与调研，也应该包括立法立项、起草等立法准备环节。把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作8。 （二）破除“部门利益保护倾向 由地方政府部门负责起草与本部门行政管理事务密切相关的法
8、规，草案中必然带有“部门利益保护倾向。而地方人大是民意代表机关，代表本地区选民的利益和意志，通过加强对政府部门起草法规案的提前介入、参与调研、审议等活动，尤其是对带有部门利益倾向的条款行使否决权，排除草案中的部门利益侵扰，使立法表达并保障社会公众的利益和意志，成为人大主导立法的方向和价值所在。 （三）发挥组织协调功能，防止立法打架，提高立法效率 地方政府法规案的起草更主要的是由地方政府的职能部门来完成，根据涉及的不同事项分别由不同的职能部门内部的法规室（处）负责起草。有些法规涉及多个部门的管理事项，分别由多个政府职能部门起草，职能部门多从本部门利益考虑，导致职责权限划分不清，部门之间互相争权夺
9、利、推卸责任。由人大主导立法起草，就是要发挥人大在起草中的组织协调功能，从宏观、整体层面把握立法草案中的利益分配协调、职责分工、不抵触上位法，加强对政府部门起草的法规案的审查，防止政府部门越权立法、重复立法、法规打架等现象发生。由人大催促、指导地方立法的起草，实行起草部门责任制，提高立法效率。 （四）开门立法，广泛征求意见，提高立法的民主性 政府部门在起草过程中，仅将法规草案向专家学者征求意见，导致立法成为对个人效劳、对个别部门效劳的工具。与政府部门起草法规案相比，人大在法规草案中征求意见范围更加广泛，高度关注广阔民众的意见和建议，集中全社会的智慧，实现多元化利益的综合权衡，这是坚持人民主体地
10、位、以人为本思想的必然要求。从立法的源头、根底阶段就听取公民意见，减少法规案的不合法、不合理之处。在广泛征求民意根底上制定的草案更能切合社会实际需要，增强法规的时效性。 三、地方人大主导立法起草的改进路径 基于地方政府部门主导立法起草的种种弊端，重新审视人大“主导的立法起草机制，结合十八届四中全会决定和新立法法对“人大主导立法的重视和强调，联系地方立法起草作出的探索和改革，以完善人大主导立法起草的制度建设。 （一）“主导的法制化进路 我国立法学界对人大主导作用的发挥一直存在错误的认识。如认为人大应该承担起法规草案的全部工作，地方政府部门不能提出任何立法工程的需求，将地方政府对立法的提案权和参与
11、起草活动排除在外。存在这些错误认识的原因，一是对于地方立法实践认识缺乏，尤其是忽略了地方政府在法规案起草过程中发挥过的积极作用；二是对“主导一词的理解产生歧义。 对“人大主导型法规案起草要义的理解，其核心是对“主导一词的认识和理解。现代汉语词典将“主导一词解释为：（1）主要的并且引导事物向某方面开展的；（2）起主导作用的事物。人大“主导地方立法的起草工作，一是强调相对于其他主体而言，人大居于主要地位；二是指引导向功能，人大在法规案起草过程中，指引、标准并监督草案的适用对象、法规结构、价值目标、路径选择。有学者列出了四个层次的“指导：一是立法理念和价值取向，要由人大来明确；二是立法程序，要由人大
12、来调控，尤其是制定程序的启动；三是立法内容，要由人大来决定；四是立法技术，要由人大来把关9。 一方面，“主导只是一种意识态度，一种工作思想，仅仅在思想上重视还不够，容易导致人大在立法起草中的消极被动地位；另一方面，“主导一词仍然是一个行政性概念，而不是专业的法学术语，缺乏与之配套的制度标准，为解释和适用立法法滋生了任意解释的空间，混淆了党与人大在立法起草中的地位，忽略了政府部门、社会公众对起草工作的参与，违背了科学立法、民主立法的根本精神。作为政策性决定的党的十八届四中全会决定中可以有“人大主导立法的提法，作为管理立法的立法法不能有这种提法，法律不应该这样模棱两可、不具操作性，而应该有具体配套
13、的制度设计与此相照应。“主导一词并不能完整表达地方人大在法规案起草中的应然地位与功能，应该重新审视“人大主导，通过具体的改进方案实现立法主导权的回归。 （二）人大主导立法起草的改进路径 1.划清立法权力边界，明确立法事项分工 党的十八届四中全会提出：“建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、根底性等重要法律草案制度。对起草工作的分工作了宏观描述：涉及人大自身建设、社会公共利益事项等综合性、全局性、根底性的地方性法规，由地方人大专门委员会及其常委会工作机构直接起草；管理内容单 一、责权关系明确、执行性的行政管理的地方性法规由地方政府部门具体负
14、责起草工作；专业性、技术性地方性法规的起草可以委托专家学者、科研院所起草。但地方人大仍然享有对起草工作的组织、协调与重大事项的决定权，享有对起草方式的选择权，确定起草主体的决定权，对于非综合性、全局性、根底性法规人大也应有组织起草权。 此外，应该进一步明确地方人大与地方人大常委会在组织起草工作中的分工，提高草案的民主性。地方人大及其常委会均享有地方性法规的制定权，立法法第七十六条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。但由于对二者间立法权限事项划分不清，究竟哪些事务属于“特别重大事项一直难以划清界限，现实中以地方人大常委会起草为主，越权立法现象严重。地方人民代表大会作为
15、地方权力机关，对草案内容享有最终决策权，组织起草权也应该以地方人大为主，积极行使法规提案权，地方人大专门委员会的委员应该积极参与草案的调研会，根据立法调研报告提出立法建议，转变在立法起草中的被动地位。 2.加强人大自身建设 地方人大不能主导地方性法规起草的重要原因，在于其制度运行、资源掌握、人员法律素质等方面存在缺乏，人大代表的知识结构和能力要素其实完全不敷立法实际之需2023。“打铁还需自身硬，欲实现立法起草主导权的回归，地方人大及其常委会还需要在克服自身局限性上下工夫。第一，完善人大参与起草的程序，增强责任意识。第二，加强地方立法人才队伍建设。第三，地方立法队伍实现专职化。作为享有地方立法权的地方权力机关，虽然设有地方人大专门委员会和地方人大常委会专门机构负责立法，但其主要职能除立法外，还肩负联系和监督政府部门，还不能称为专门的立法部门。地方人大常委会组成人员中多是兼职代表，导致在立法工作中时间与精力缺乏。作为专职立法的机构，人大法制委和人大常委会法工委，要进一步专业化、专职化，专门负责地方立法的起草、修改和解释，为立法活动提供标准引导和智力支撑。 3.委托第三方起草地方性法规 委托第三方起草法规案是对立法民主性要求的回应，是防止部门利益倾向的需要，也是解决专业性技
