1、增强代表工作活力的三个关键问题 引言 作为国家权力机关组成人员，人大代表的履职状况对于人大制度在实际运行中的成效、人大及其常委会职能作用的发挥具有至关重要的影响。从代表法的规定来看，代表职责主要有四个方面：一是代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力；二是密切联系原选区选民、原选举单位和人民群众，听取和反映他们的意见和要求；三是在自己参加的生产、工作和社会生活中，协助宪法和法律的实施；四是协助本级人民政府推进工作。代表工作活力的问题，实际上也是代表履行上述职责是否到位的问题。尽管长期以来我们有着紧紧依靠代表做好工作的共识，实践中也进行了坚持不懈的探索并取得了积极进展，但是如何增强代表工作活力
2、、充分发挥代表作用，仍然是人大工作中需要进一步解决好的重大课题。 当前各级人大代表履行职责的总体状况，与代表法的规定有不小的差距，突出表达在令人担忧的“四不现象，我把存在这些现象的代表称为“四不代表：一是把人大代表职务当作荣誉光环甚至护身符，对履行代表职责漠不关心，不想履职；二是自身素质不能适应代表履职需要，执行职务能力差，不会履职；三是本职工作繁忙，对代表职务无暇顾及，不能履职；四是因怕得罪人而顾虑重重，执行职务时缩手缩脚，不敢履职。在人大代表队伍中，上述“四不代表为数不少，既是影响代表工作活力提高的重要因素，又是当前代表工作活力缺乏的直观表达。 当然，我们也应当看到，当前代表工作活力缺乏的
3、背后，存在着众多的关联性因素，如现阶段的代表遴选机制、代表履职的效劳、代表履职的监督等等，对代表工作的活力都有着深刻的影响。本文拟从上述关联性因素入手，对提高代表工作活力的关键问题作一些粗浅的探讨。 一、改进代表遴选工作，优化代表群体 代表遴选是组成人民代表大会及其常务委员会的前提，无论对于代表工作活力的增强，还是对于人大及其常委会职能作用的发挥，都是一个根底性的因素。因此，讨论如何增强代表工作活力时，应当把代表遴选作为一个根底性的问题进行探讨，这也是我国法学界和人大工作者在探讨代表选举制度改革时所关注的焦点问题。增强代表活力的首要环节，就是要改进代表遴选工作，尤其是解决好“怎样选人和“选怎样
4、的人这两个主要问题，尽可能使适合担任人大代表的人进入人大代表队伍，不断优化人大代表群体。 选举法规定了两种代表候选人的提名方式，一是由各政党、各人民团体联合或单独推荐，二是由选民或代表联名推荐。其中政党团体推荐是主要的法定提名方式，选民或代表联名推荐在选举法中被表述为一种“也可以的提名方式，显然可以解读为前一种方式的补充。以政党团体推荐为主的提名方式，可以使当前以职业身份为根本分类标准的代表结构在实践中易于把握和控制，但却使代表遴选工作带有浓重的“领导意志、“组织安排的色彩。现实的弊端是，官员代表所占比例过高，一局部在各行各业作出了特定奉献却缺乏履职意识和能力的人被选为人大代表，一局部动机不纯
5、的人通过钻营手段进入人大代表队伍等等，“四不代表的存在也与此紧密相关。 尽管如此，政党团体推荐仍然应当作为代表候选人的主要提名方式。一方面，这是现行选举法的立法精神，而且由政党团体推举自己的利益代言人进入国家代议机关，也是现代民主政治的根本特征之一。另一方面，上述弊端的出现并非实行这种提名方式的必然结果，通过采取合理的应对措施，一些弊端是可以得到遏制或消除的。 （一）在代表候选人的提出上要真正贯彻立法精神。对于具备什么条件的人可以当人大代表，法律并没有规定具体的条件。但从代表法对代表职责的表述来解读，进入代表队伍的人必须具有履职意识和履职的相应能力。本人属于哪个界别对于保障代表结构合理性必不可
6、少，在各行各业有所建树对于履行代表职责有一定帮助，热心公益事业有利于团结群众，但都不是中选代表的单一要件，最关键的还是要有政治热情和履行代表职责的相应能力。为此，在提出代表候选人时，要与一般的“评先选优严格区分开来。这一点难以在立法中规定严格的量化指标，但作为立法精神应当在实际操作中得到严格贯彻。 （二）实行人大代表资源调查制度。代表遴选工作中的“组织安排色彩将长期存在，为减少由此派生的种种弊端，有必要建立人大代表资源调查制度。在换届选举前，负责推荐代表候选人的“组织应该对本区域内的公民政治参与状况和代表履职情况开展全面调查，尤其是对那些有较高政治热情和较强社会活动能力的人员，要深入了解其思想
7、政治表现、守法状况、群众关系、社会活动能力、管理国家和社会事务能力等情况。通过对这局部人的反复比较，根据法律法规规定和代表结构要求，圈定预备人选，在此根底上提出代表候选人，确保推荐的人选符合代表要件，并得到选民的拥护。 （三）审慎应对自荐竞选现象。作为一种体制外的参政活动，近年来自荐竞选人大代表现象越来越多地出现在我们的政治生活中。尽管这种现象并不普遍，自荐竞选人的中选率也极低，但其对代表遴选中“组织意图的冲击，以及由此派生的贿选等干扰选举的违法行为，已引起了广泛关注。我们并不提倡自荐竞选行为，但也要看到这种现象出现的深层次原因，即近年来公民政治参与意识的迅速增强与现行选举制度回应缺乏的矛盾。
8、自荐竞选行为本身并没有构成对现行法律的侵犯，如果不存在干扰选举的违法行为，法律对其中选结果是认可的。为此，我认为对自荐竞选现象宜疏导不宜封堵，当务之急是通过立法手段将自荐竞选行为纳入选举法中“选民和代表联名推荐的提名方式之中，明确相关的操作程序，加大对干扰选举违法行为的监督和查处力度。这种应对方式，既是对公民迅速增长的政治参与意识的积极回应，使主动参选成为组织提名的有益补充；又可以防止体制外的参政活动对现行选举制度的干扰和破坏；还可以使一些具有参政意识和能力、群众认可的人进入人大代表队伍，弥补“组织安排的缺乏。 二、改善履职效劳，调动代表履职热情 我国人大代表具有非专职化的特点，除了驻会的人大
9、常委会组成人员之外，其他代表都有自身的本职工作，不少还是党政官员、单位业务骨干、行业佼佼者，本职工作非常繁重。尽管不少代表能处理好本职工作与代表职务的关系，在履行代表职责中取得了显著成绩，但大局部代表难有足够的时间与精力来学习、思考和有效履行代表职责。代表作用的有效发挥，在一定程度上有赖于各级人大和“一府两院提供良好效劳。我认为，当前要着重从以下三个方面改善代表效劳工作： （一）增强代表培训的实效性。开展代表培训的目的，我认为最重要的是两个方面：第一是引导代表正确认识人大的性质、地位和作用，以及代表的权利义务，增强代表荣誉感和履职责任感；第二是引导代表在人大制度的框架下正确地履行职责，提高代表
10、履职技能。当前的代表培训工作偏重于第一方面，而对第二方面那么关注不够，代表的履职技能普遍不高。在现代民主政治中，履职技能是民意代表的必备能力，对于民意代表能否有效运用法律与政治规那么反映和实现选民利益具有直接的影响。代表履职技能的培训，不是对现行法律和政策的简单诠释，也不是对代表履职风采的直观宣讲，而是建立在理论推演和实证分析根底上的生动教育。当前，我们需要培养和造就一支能胜任技能培训的讲师队伍，也需要组织编写一本适用于技能培训的教材。 （二）建立畅通的信息沟通渠道。代表履行职责必须建立在充分掌握国家机关工作动态、经济社会开展情况和社情民意的根底上，离开了这个根底，代表不管是审议工作报告还是提
11、出议案建议，都难免陷入“巧妇难为无米之炊的为难。为此，要从两个方面为代表提供良好信息效劳：一是建立政情通报制度，把人大代表纳入“一府两院政情通报的范围，定期向人大代表通报本区域经济社会开展情况、国家机关工作情况以及政治、经济和社会生活中的重大事项，确保代表知情知政。二是建立代表与原选区选民、原选举单位之间的沟通机制。代表与选民、选举单位之间是一种政治委托关系，代表不仅要站在全局的高度履行代表职责，也要积极听取和反映选民和选举单位的意见建议。要高度重视解决当前“代表忘了选区，选民忘了代表的消极现象，建立制度化的沟通平台，密切代表与选民和选举单位的联系。 （三）加强代表议案建议的办理。提出议案建议
12、是代表的法定权利，也是其履行职责的重要内容。办理好代表议案建议，不仅是法律规定的义务，也是尊重代表民主权利、维护代表履职积极性的必然要求。近年来各级人大在督办代表议案建议方面作出了很大的努力，出台了相关法规和工作制度，但办理单位对议案建议敷衍应付的现象仍不同程度地存在，如部门推诿塞责、办理资金不到位甚至被挪用、办理进度缓慢等。对此，我认为除了要完善相关工作程序以外，还要抓好两项举措：一是开展评选表彰办理代表议案建议先进单位活动；二是实行议案建议办理情况的通报制度。虽然这种评选和通报并不必然产生法律上的后果，但作为国家权力机关的政治行为，必然产生强大的政治和舆论影响，起到表扬先进、鞭策后进的效果
13、，促使办理单位改进工作。 三、建立履职监察机制，增强代表履职责任感 对于代表的履职行为，现行法律和政策大多强调要提供优质效劳和有力保障，而监督措施那么十分鲜见。只要不出现连续两次未经批准缺席大会或者其他依法足以被取消代表资格的情形，任何一位代表都可以平静地度过五年任期，有的代表甚至在任期内没有作过任何发言，更没有提出过一件议案建议。这类代表除了可能被一些研讨文章引为反面例子之外，没有任何机构会对此提出正式的批评。在当前代表履职环境并不十分理想的情况下，强调为代表履职提供效劳和保障是非常必要的。但我们也必须看到，一些代表履职意识不强、履职积极性不高而且得不到有效监督的问题日益突出。增强代表工作活
14、力，必须解决好代表履职监察机制缺失的问题。 建立代表履职监察机制，可以从四个方面入手。一是建立代表履职评价制度，由人民代表大会会议通过相关标准性文件，对代表在任期内履行职责提出强制性要求，明确评价标准和奖惩措施。二是设立代表履职监察委员会，成员由人民代表大会会议在本级人大代表中选举产生，作为本级人大的专门委员会之一，相对独立地开展工作。监察委员会的职责是了解和掌握本届人大代表的履职状况，并根据履职评价制度给予评价，有权褒奖履行职责出色的代表，对怠于职守的代表进行批评教育。三是建立代表履职档案。由人大常委会的代表工作机构记录代表参加会议、提出议案建议、参加代表活动、联系选民和选举单位、开展调研等情况，定期汇总，统一归档，作为代表履职监察委员会作出评价的重要依据。四是实行代表履职情况公示制度。由代表履职监察委员会按年度对人大代表履职总体情况和每位代表履职情况进行总结、分析、评价，向次年的人大例会提交报告并向社会公布，提高代表履职状况的透明度，接受全社会的监督，有效增强每一位人大代表的履职积极性和紧迫感。 结语 代表工作活力的增强受到众多关联性因素的影响，其中代表遴选、履职效劳、履职监督是三个关键性的问题。只有在代表遴选中把好关口，为代表履行职责提供良好效劳，对代表履职状况开展有效监督，才能优化代表群体，调动代表履行职务的积极性，使代表工作充满生机和活力。 第9页 共9页
