1、论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与开展趋势 以广东XX市东方街道办事处与其社区居委会关系的调查为个案 （汕头大学公共管理学系，雷雨假设，515063） 。正确看待处理城市街道办事处与其居民委员会的关系是当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。本文通过对XX市的东方街道办事处与其社区居委会关系现状的调查与分析，主张两者关系科学处理方式的开展趋势是在城市建立“两级政府、三级管理模式的根底上，采用“指导与被指导的方式来调整，通过加强基层政权建设，一方面发挥城市街道办事处“带着引导的作用，另一方面调动社区居委会和群众“被带着与被引导的积极性，提高政府的工作效率，增强和开展居民群众的亲和力，并着力于
2、发挥“引导与被引导的互动机制在“三级管理中调整两者关系的作用。 关键词：街道办事处与社区居委会，“两级政府与三级管理，“带着引导 随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，以社区自治为导向的社区建设已被上升到“改革、稳定、开展的高度，如此背景下，正确看待处理城市街道办事处与居民委员会的关系越来越成为当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。如何正确处理街道办事处与社区居委会的关系。笔者正是带着这样的问题，走访了东方街道办事处，取得了一些相关资料，并根据自己的感触，在将上述问题逐一展开分析和论证的根底上，提出一些拙见，希望能对关心社区效劳和社区建设的专家学者起
3、到点作用。 一、街道办事处与居民委员会、社区以及社区居委会概念的界定 （一）街道办事处与居民委员会概念的界定 街道办事处与居民委员会概念在学界争论较小，现简单的界定一下。辞海对它的解释是：街道办事处，是城市政权机构的最下一级组织，协助市（区）政府做好日常工作。可见作为市（区）政府派出机关的街道办事处，是一个准政府，是城市基层政权的根底，它协助市（区）政府管理好本辖区内的事务。那么居委会又是如何界定的。中华人民共和国宪法第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。根据中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育
4、、自我效劳的基层群众性自治组织。不设区的市、XX县区的人民政府或者它的排除机关对居民委员会的工作给予知道、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、XX县区的人民政府或者它的派出机关开展工作。而且辞海对“街道办事处职能的释文是：“我国XX县区、不设区的市的人民政府的派出机关。为加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系而设立。任务是办理市、XX县区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。由此可知街道办事处的设立是为了更好地协助区政府做好居民工作。 （二）社区以及社区居委会概念的界定 “社区一词由外国社会学家提出，几经各国学者转译，其本意已发生了很大的变化，不同的
5、学者根据自己研究的需要，从不同层面、不同角度对社区进行了界定。早在1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为效劳主体的“社区效劳，首次将“社区这一概念引入了城市管理。目前有关社区的定义非常之多，可谓仁者见仁，智者见智。本文中所讨论的城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定数量的人口、一定的地域范围、合理的区位结构、共同的生活方式、独特的社区文化、相同的社区意识结合而成的社会生活共同体，它既是人们聚集、生活的一定地域，也是社会成员参与社会活动的根本场所。城市社区居委会是指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我效劳的基层群
6、众性自治组织。在当今中国，政府按照便于社区居民自治与效劳管理等原那么，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，划分社区的，这种社区培育和建构是有其自然、历史和文化根底的。本文中所讨论的城市社区主要是指城市社区居民委员会辖区，而城市社区居委会特指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我效劳的基层群众性自治组织。 二、调查点概况简介 东方街道办事处地处XX市金园区，占地面积3.35平方公里，常住人口约5万人（不包括流动人口），共有2023居委会、每个居委会有2023个工作人员。其中街道党工委、街道办事处为科级；内设机构和辖下事业单位为股级。 （一）总体机构设置简介 1、街道党的工作委员会、街道办
7、事处 它是区委、区政府的派出机构。街道党工委实行委员制，武装部设专职部长，纪检（监察）、工会、共青团、妇联按有关章程、规定设置、街道办事处设置四个内设机构： 1、党政办公室 2、经济开展办公室（加挂财政所牌子） 3、社区事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公室） 4、方案生育办公室。 2、司法所 它为区司法局的派出机构，实行双重管理，以区司法局为主的管理体制。 3、办事处下属单位 办事处辖下设立2个事业单位：企业效劳中心和社区效劳中心 （二）内设机构和事业单位的主要职简介 1、党政办公室 它负责党政、纪检（监察）、工会、共青团、妇联的日常事务工作，协调各办公室之间的关系，负责
8、组织、宣传、精神文明建设、统战、侨务（侨联）、方案、统计、信访、劳动人事、文秘及行政后勤效劳等工作。 2、经济开展办公室（加挂财政所牌子） 它负责编制街道经济建设三开展规划并协调经济综合管理部门和监督部门的工作，负责对企业的监督、知道和协调，负责街道的资产、财政、财务工作，负责科技、社保、环保和平安生产管理等工作。 3、方案生育事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公） 它负责社会治安综合治理、协调政法工作，负责民政、残疾人、教育、文化、社区建设等管理工作，负责辖区内公共设施、环卫、绿化、区容街道的管理和监督，负责“三防工作。 4、方案生育办公室 它负责辖区内流动人口与方案生育
9、工作，知道完成人口与方案生育任务，管理辖区内流动人口的方案生育工作。 5、司法所它主要负责司法行政和民事调解等工作。 6、企业效劳中心 它为企业的经济活动提供咨询、代理和代办等效劳。 7、社区效劳中心 它开展社区效劳;代理居民和单位须在街道办事处及社区居委会办理的各类证件、证明等。 （三）人员编制概况 1、街道行政编制简况 街道行政编制以1998年市下达的编制305名为基数精简11，全区各街道的行政编制总数为271名；公勤人员事业编制按行政编制的15%核定计41名，总编制数合计312名。使用范围为街道党政领导班子成员及办事处工作人员，经费由区财政核拔（司法所使用省下达的专项编制，人员经费由区司
10、法局负责）。街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额。 各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。 2、领导职数 街道党公委设书记1名。副书记2名（1名兼街道主任、1名兼任纪工委书记）；主任1名（由党工委副书记兼任），副主任23名（其中1名兼任党政办主任）；人民武装部部长1名；各内设机构配主人1名，副主任12名。人民武装部部长参加同级党工委，为街道办事处副主任级职务。 20世纪后期改革开放的20多年来，随着城市经济体制改革的深入和开展，城市管理重心向街道转移，街道办事处承担着一级政府的更多职能。虽街道办事处
11、承担着一级政府的许多职能，但街道办事处与居民委员会的法定关系依旧是“指导与被指导的关系。可从以上这些简况我们可以看出其街道办事处与其居民委员会的关系，在一定程度上变成“领导与被领导的关系，比方街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额，各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。 三、街道办事处与居民委员会关系的现状分析 中华人民共和国宪法规定。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。然而，调查中我们却打听到居民委员会的主任、书记候选人一般都是由街道办事处推荐。对候选人资质的认定上，街道办事处
12、的意见起着决定性的作用。有人说居民委员会在政治上只是政府在基层的“传声筒、“监视器。街道办事处与居民委员会的关系从法定的“指导与被指导关系变成了“领导与被领导关系。街道办事处成了居民委员会的实际领导机构，而居民委员会在很大程度上缺乏自主权，其表现有以下三个方面 （一）街道办事处“全能化，居民委员会没有发挥自治力量。 1954年条例规定街道办事处有三项任务：办理市、XX县区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。但是目前街道的工作任务远远不止这些。东方街道签署的大大小小十几份的责任书，内容可谓无所不包：征招民兵、方案生育、防火、消防、创新卫生、环境保护、交通平
13、安、平安生产、三防、综合治理、打假、殡葬、劳动保障、党风廉政、社会保险、经济考核、消除四害、清理出租屋、保证中小学生不上网吧、市区建设、森林防火、农田保护等。这些任务大致可分为以下几类：（1）开展、管理街道经济；（2）管理社区事务工作；（3）民政工作；（4）社区效劳工作；（5）人口管理；（6）社区社会治安综合治理；（7）社区社会保障效劳；（8）行政管理的责任及办理区政府交办的有关事项；（9）指导居委会的工作，反映居民的意见和要求。似乎街道办事处可以包揽社区的所有行政事务和其他所有公共事务。一般来说，社区公共事务包括公共平安、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、公共
14、人口管理等，社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。有效治理社区，公共事务需要各类组织的功能分化，政府组织承担行政管理功能，社会中介（社区医疗保健中心、社区社会工作效劳站、社区社会保障中心，社区物业管理公司等）承担公益性、专业型效劳功能。居民委员会显然没有发挥他们的自治权力，只是充当社区矛盾的“调和油、社区单位的“协调员。 （二）居民委员会成员成了街道办事处的办事人员。 目前街道办事处在组织规模和职责方面发生了重大变化，城市管理的改革使管理工作不断下移，居民委员会成员成了他们的办事人员。市区政府的大大小小一揽子的事务都交给其下的准行政区划街道办事处去处理
15、。在街道办事处的各项管理工作增多，人员却没增加的情况下，街道办事处把工作中的大局部事务性工作下派给了居民委员会，把政府的大多管理职能延伸到居民委员会。居民委员会成了政府职能的“边角料。 （三）“街道办事处拨款，居民委员会办事的模式依然是主导地位。 中华人民共和国城市居民委员会组织法第四条规定。“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。在实际调查中却发现，居民委员会普遍存在缺乏财务管理自主权。居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理，实行严格的审批制度，根据调查得知，居民委员会只有202300元的备用金，500以下的开支可以自主进行，超过500元的开支必须经过街道办事处主任的审批，需要开支3000元以上的，要通过街道办事处党共委的集体讨论。审批能否通过，在一定程度上要靠居民委员会主任、书记们的公关能力，为了能公关成功，居民委员会在日常的工作中就要时时小心与街道办事处的关系，就要按照街道办事处的交代办事。 以上现状的存在有其深刻的内在原因，主要有以下
