1、从我省农村税费改革看农村公共财政建设 一、农村公共产品的初步界定 公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品效劳，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济根底产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村开展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共根底设施、生态环境建
2、设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。 长期以来，我国农村公共产品的供给根本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的根本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不标准，使这些
3、公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于开展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已根本到达，而后一个目标的实现还任重而道远。 二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况 （一）农村公共根底设施方
4、面 近年来，我省先后组织实施了“欠兴旺乡镇奔小康工程、“乡村康庄工程等工程，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠兴旺乡镇奔小康工程2022年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程自2022年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率到达73%、通村公路硬化率到达66%，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。 （二）农业生产条件和农村生态环境建设情况 近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤120230公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我
5、省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2022年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。 （三）农村公共卫生情况 我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/2023万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别到达67.75%和83.7%，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全
6、国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生效劳能力明显增强。 （四）农村义务教育情况 2022年全省农村义务教育支出达20235.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7%，比改革前的2022年增长了34.75亿元，年均增幅为49，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的开展，农村义务教育根本实现了“保工资、保运转、保平安、保公平的目标，城乡、区域间教育
7、差距正在逐步缩小。 （五）农村社会保障情况 目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无和农村“五保对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2022年末，我省低保支出已到达4.17亿元，享受最低生活保障的低保人数61.5万人，其中城镇8.8万人，农村52.7万人。全省已有81个县（市、区）共计2031.83万人参加新型农村合作医疗，有4.97万孤寡老人实现集中供养，“五保和“三无集中供养率分别达81.88%和90.57%。 （六）农民减负情况 据统计，2022年全省乡级以
8、上政府及部门收取的由农民直接负担的税费为0.36亿元，比改革前减少26.89亿元；村级收取的村公益事业资金4.42亿元，比2022年减少2.57亿元。农民负担合计减少29.46亿元，人均负担从2022年的92元减少到2022年的14.41元，减幅为84，仅占当年农民人均收入620236元的0.24%。 三、目前我省农村公共财政建设面临的主要问题 （一）乡村债务重，财政风险加大 目前，我省乡镇财政面临不少问题，其中乡村负债问题尤为突出。截至2022年底，全省共有1166个乡镇负债，负债总额67.82亿元，平均每个乡镇负债581万元；全省共有37372个村负债，负债总额76.68亿元，平均每个村负
9、债20.52万元。从我们调查的情况看，乡村债务形成的原因主要有以下几种：一是历史累积形成。二是乡镇个数多、规模小，行政本钱高。三是财权与事权不统一。乡镇政府承担着与其财权极不相称的大量事权。四是上级部门的扶持政策“诱使乡镇债务增大。五是乡镇一级财政缺乏预算监督，也是导致乡镇政府债务扩大的一个重要原因。 （二）农村公益事业建设艰难 长期以来农村公益事业的开展主要由乡村两级通过提留、统筹和农村劳动积累工和义务工等方法来实现。税费改革后，取消了这一系列不合理负担，从制度上标准了农民的税赋。但目前中央财政和省级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村义务教育的根本需要，开展农村公益事业那么缺乏相应的
10、资金来源。 （三）农村尚未实行真正的义务教育 随着我省农村税费改革的全面推行，取消了向农民收取的教育费附加和农村教育集资，在减轻农民负担的同时，加重了农村教育开展难度。据统计，2022年我省向农民征收农村教育费附加2023.47亿元，农村教育集资1.17亿元，合计11.64亿元。此项收入相当于财政安排给农村中小学预算内教育经费的40%，成为农村教育仅次于财政预算内拨款的第二主要稳定的经费来源渠道。农村税费改革后减少的11.64亿元，除由省级财政安排教育转移支付3.9亿元外，其余需由各县（市、区）财政通过增收和调整支出结构自行消化。此外，受财力的影响，各地在农村中小学校的校舍建设、布局调整、危房
11、改造、设备购置等资金的安排上，仍存在很大的困难。尤其是按照省里的要求，到202223年完成“万校标准化建设工程，建设经费缺口更大。而至今仍未解决的问题是，接受农村九年制义务教育的学生，仍然需要向学校缴纳学杂费，所谓的义务教育是不彻底的。 （四）农村社会保障制度尚处于起步阶段，与城市相比还有极大的差距 以新型农村合作医疗制度为例，虽然这一新的制度在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用，但是这一制度规定的筹资水平仅为年人均50元左右，还远不及城镇职工医保的月筹资水平，由此决定了新型农村合作医疗制度仍然是个极低水平的医疗保障。从构建全面的社会保障制度看，相对于农村医疗保障制度，难度更大的是
12、农村养老保障制度的建立。2022年浙江农村社会养老保险也有13.1%的覆盖率，但其中大多是政府硬性规定必须参加养老保险的失地农民和在本地企业就业的人员，而一般的劳动者多未参加社会养老保险。 四、农村公共财政建设需要考虑的几个问题 我国正处在社会经济转型时期，财力有限，公共财政体制尚在不断完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中，以下几个问题我们需要认真考虑和把握。 （一）持续工业化和城市化 我省正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我省城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可防止地要发生很大的变化，这
13、是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，农村公共财政建设必须适应这一趋势，推开工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，防止从一个极端走向另一个极端。 （二）公共财政覆盖农村的本钱问题 我省现有乡镇1281个，行政村35445个，按自然村计算，村数更多。如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，各级财政负担不起，而且组织本钱和投入本钱都很大。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。从日本的“并村运动和韩国的“新农村运动实践看
14、，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。 （三）城乡差异的客观存在 从我省的实际情况看，缩小城乡开展不平衡的差距，可以说是“全面小康最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差异、城乡差异和地区差异扩大的趋势逐步得到扭转。所以，改善农村公共效劳，要成认城乡差异的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共效劳中突出的问题。 （四）地区间经济开展水平的差异 改革开放以来，经过20多年的开展，我省
15、经济的开展取得了惊人的成绩。但从其均衡度来看，省内经济开展也是很不平衡的。据有关资料，2022年浙东北地区的人均生产总值是浙西南地区的1.81倍；17个经济强县市的生产总值是25个欠发XX县区市的3.38倍，人均生产总值是2.65倍，财政总收入是3.41倍。因此，我们在制定农村公共效劳和小康建设目标和政策时，要成认兴旺地区与欠兴旺地区经济开展的差异和不平衡性，在这个根底上，区别对待，分类、合理设计和制定各地区农村公共效劳建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。 （五）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾 随着生活水平的提高，农民既有生理意义上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的开展需要得到实现的问题。开展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即促进人的全面开展。在我省局部欠兴旺地区的农村，公共产品和公共效劳短缺的问题非常严重，根据我省现有的财政经济实力要解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，梦想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后
