1、公务员绩效考核法治评估体系研究摘要：我国各地绩效考核评价体系的构建都是以国家公务员考核暂行规定（1994）和公务员法（2006）为指导，结合地区实际情况和不同干部的考核工作经验而制定的。目前，公务员绩效考核的内容和方法制定随意性强，自我总结经验性的内容和方法多，对企业绩效管理和国外政府绩效管理中成熟的科学理论和方法运用较少。 这使各地考核结果脱离指导思想，也是导致各地公务员工作态度消极和时下“平均主义” 平均主义是指平均分享一切社会财富，这里是指公务员在绩效考核中对于考核结果的利益平均而不是平等的享有，造成了公务员消极工作，消极考核的现象。与“轮流作优” 轮流作优是指在选举或评比各类优秀先进时
2、，集体内个人轮流当选的社会现象。遍布的根本原因。 本文考查了绩效考核制度与公务员法的关系，回顾了绩效考核体系的发展过程，具体分析绩效考核在当今公务员体系下的困境和问题，并对未来绩效考核在公务员体系中的进一步发展提出了相关设想。关键词： 绩效考核 公务员法 政绩评估 考核反馈 司法救济一、公务员法及绩效考核体现（一）公务员绩效考核体系公务员绩效考核是指国家行政机关根据法定权限，通过科学的方法，依照法定程序，遵循统一标准，对公共部门中的公务员的思想品德、业务能力、工作态度等等做出客观准确的评价，并以此为基础对考核的公务员进行工资增减、职务升降等一系列奖惩措施。公务员法中以第五章为主关于考核的法条对
3、绩效考核作出了相关规定，以三十三条为例对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这是公务员绩效考核体系的核心，以此为据限定了考核的范围。第三十四条将考核分为平时考核和定期考核，以平时考核为主，实质上平时考核日渐式微，而年终考核作为定期考核却大行其道。第三十五条则是对领导成员和非领导成员的考核方式进行界定，非领导成员的考核严格依照个人自我总结，再由主管领导听取群众意见后提出考核等次建议，这里又可以具体参考公务员考核规定（试行2007）的规定，领导成员的考核的规定则仅仅规定由主管机关按规定办理。第三十六条第一款定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职
4、四个等次。第三十七条则对考核的效力进行了规定，即考核结果作为公务员奖励惩戒的依据，具体表现为职务变动，工资增减以及培训辞退等等。这一章的规定基本做到了让公务员考核体系有法可依，是公务员绩效考核体系的法律支撑和根本保障。（二）历史沿革中国古代对公务员也是有考核的，最早可以追溯到黄帝时期。 黄帝时期设置了百官，对官员进行以皇权为本的考课制度。 一直到新民主主义之前，官员的考核归根结底就是为皇权服务。因此，本文将以新民主主义时期为伊始对公务员绩效考核体系的历史沿革进行阐述。现代新中国考核制度是建立在原有的干部考核制度的基础上，新民主主义时期干部的考核工作叫做“审查”，1949年后改为“鉴定”和“考察
5、”，直到1979年才统一使用“考核”。初期的探索阶段考核制度的文件体现为1949年的关于干部工作的规定和1964年的关于科学技术干部管理工作条例试行草案， 这个阶段沿用干部考核制度的主体内容。 改革开放的春风不止吹破了腐朽的经济藩篱，还吹来了公务员考核制度改革的福音。1979年中央组织部下发的关于实行干部考核制度的意见，提出德、能、勤、绩四字考核方针，拉开了公务员考核制度改革的序幕。在此基础上，顺利诞生了1985年的国家机关工作人员法，短短几年的磨合后，1989年中央组织部与人事部联合下发了中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案（试行）又为公务员绩效考核制度打开了一扇方便之门。1989年以国
6、家审计署为代表的一系列国家机关进行试点，1990年在哈尔滨和深圳等地进行试点，为推广公务员绩效考核制度铺平了道路。在中央的布局下，1993年颁布国家公务员暂行条例，1994年颁布国家公务员考核暂行规定，一部部法律法规你方唱罢我登场，缓步推进着公务员绩效体制的变革，直到2006年公务员法的正式实施，标志着中国公务员考核制度的框架初步建立，对公务员的考核标准也修订为德、能、勤、绩、廉五字方针。2007年中组部和人事部联合印发的公务员考核规定（试行），针对非领导成员公务员考核的基本内容、程序、过程等作了全面规定。至此，公务员绩效考核体系也进入了平缓发展的阶段。二、公务员绩效考核评估体系存在问题（一）
7、考核主体制度的严重缺失1.考核的执行主体非专门化公务员法第十条 中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。中国目前的公务员绩效考核体系中并没有专门的机构，在实践中，往往由考核的单位的人事部或者是临时组建的领导小组进行考核， 这种考核就意味着被考核者的上级几乎完全把握着考核者的考核等次话语权，考核的成绩屈从于领导者的主观意愿，从根本上将考核者与被考核者的利益进行了天然捆绑，形成了一种畸形的考核环境。 在这种考核主体的背景
8、下，中国的人情社会体质起到了相当明显的作用，大多数被考核者的上级出于维护上下级和谐关系的考量， 对考核标准视若无睹，或者就是借题发挥，梳理平时不和谐的内部矛盾，不论哪一种，其结局都是考核结果的公平遭人质疑。还要值得注意的一点是，被考核者的上级往往不具备与考核者相对应的业务能力， 也就是说一个单位的考核的标准很可能是达不到甚至偏离法治政府下的统一标准的。这些问题的发酵，直接导致了考核结果的失真，从根本上影响了公务员绩效考核的合法合理。2.考核标准不统一公务员法第五章对公务员绩效考核的标准进行相关的规定。但是值得注意的是，各地区对于考核的标准任然十分笼统。德、能、勤、绩、廉五字考核只是一个形而上的
9、东西，并没有落到实处。德行操守是一种形而上的评价，虽然有社会上的统一标准，但是考核的工作难度过大，难以获得有效的统一标准。工作能力和工作业绩方面，我国目前最能体现对公务员工作能力的肯定就是各单位的评优评先工作，绩效考核的结果对评优评先工作有着绝对重大的影响，考核结果优异，参与评优评先就能获得更多的优势。鉴于各地经济水平发展不一，公务员的工作能力也是良莠不齐，评优评先的标准也是相对独立，难以统一。至于廉洁方面，中国的腐败问题是世界瞩目的，但中国的反腐工作和力度也是有目共睹的，处在人情社会的大背景下，滋生腐败的土壤是日久年深的，这也意味着反腐工作的开展，是旷日持久的拉锯战。公务员绩效考核的廉洁标准
10、的统一，还是一个需要时间磨合的问题。目前来看，考核的五个方面，也就只有勤能够以到勤率的方式基本完成形式上的统一。也就是说，在公务员大体系下，我们目前做的最好的就是工作态度的工作建设，这是远远不够的。法定考核的体系内部标准尚未得到有效的统一，有些单位甚至将一些与考核内容完全不相干的东西也纳入考核体系作为本单位的重点考核对象。这样做的后果，就是使得考核工作成为了一种形式，难以反映公务员的实际绩效和工作作风。3.考核体系僵化缺乏灵活措施鉴于公务员绩效考核的标准尚未得到明确的统一，考核体系僵化更多的是一种前瞻性的思考，但是体系僵化这个问题是真实存在的，并且随着考核标准的不断细化深入，这个问题也越发的严
11、峻了起来。不同的单位哪些考核目标能统一，哪些要狠抓，哪些要轻放，都是需要见招拆招的。（二）考核过程贯彻力度不深1.考核方式单一当前的公务员绩效考核的模式十分的粗糙，具体概括为“上级、同事、自我”的评语和出勤记录，这其中，只有出勤记录相对客观，近年来，随着科技的发展，指纹打卡的上班方式使得出勤记录几乎成为了考核方式的主流，确实在一定程度上反应了公务员工作态度的建设成果。但是，上级的领导评议，同事的民主测评和自己的个人总结全都是主观意愿的产物，都不足以成为支撑被核者的客观事实。各地机关对公务员的绩效考核方式即使有所差异，也都是换汤不换药。这样就导致了主观随意性强，对公务员的考核仅仅停留在定性的基础
12、上，不能更加深入展开后续的评价反馈等一系列工作，导致了考核结果的失真。2.考核重心不稳公务员法第三十四条公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为主。由于法律法规对平时考核缺少相关的规定，各地制定的相关政策中，对于平时考核的规定要么晦涩难懂，增添了工作负担，要么与年终考核脱节，不能为年终考核提供有效依据。在这种情况下，各单位为了节省人力物力，往往以年终考核为准，忽略甚至是不计算平时的考核，这就违背了考核的本意了。公务员绩效考核体系的要求是以平时考核为主，目的是将考核体系融入公务员们的日常工作，使公务员们能做到考核体系中的要求，遗憾的是，在这样的考核体系中，80的考核力度集中到了年
13、终考核，对于公务员的实际绩效考核却只得到了20的反馈，这是一种错误的帕累托法则也叫巴莱特定律、最省力的法则、不平衡原则等，被广泛应用于社会学及企业管理学等。是19世纪末20世纪初意大利经济学家巴莱多发现的。他认为，在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，却是次要的，因此又称二八定律。运用，实在是得不偿失。（三）考核反馈力度弱对公务员的考核，实际上是为了阶段性的总结各公务员的自身德行和业务水平，让被考核者认识自身的问题与不足，实现自我的提升与工作的完善，从而更好的实现“行政为民”的工作目标。因此，公务员绩效考核后的信息反馈就显得尤为重要了，但实际的情况是，各地
14、在进行了以年终考核为主的总体考核后，往往只给出了一个笼统的考核结果，对于具体的德行污点和工作漏洞却是不闻不问，对于公务员们的自我提升就更是无从谈起了。这是信息不对称的后果，但是追根溯源，还是没有一个完好的责任机制的问题。公务员的绩效考核体系中，对于被考核者而言，仅仅是一种表面上的定性，涉及到的相关利益最多也只到年终奖金，至于把握命脉的职务变迁等等，还是被潜规则左右，绩效考核能影响的东西微乎其微，究其原因，公务员的考核要求太过随意，公务员们不需要担心责任问题，自然也不会重视绩效考核了。近几年颇具雏形的法官检察官终身责任制为绩效考核体系中责任体制建立提供了良好的经验基础，与国外的法官终身制不同，中
15、国的法官检察官责任制改革更多的体现在案件本身，但毫无疑问的是，变革的结果是责任机制使得法官检察官们的工作更加具有向心力，再次刷新了我国的司法格局。同理可得，公务员绩效考核体系中的反馈问题，也应当着落于责任机制的建立。三、公务员绩效考核法治体系的改革方向（一）明确考核执行主体的法律地位公务员法第十条对于公务员绩效考核的执行主体定位过于笼统，解决这个问题需要从法律法规着手，明确专门的公务员绩效考核机构的法律地位。我国目前的考核机构大都是临时性质的，这就导致了几个问题，一是考核的专业性，这是最直观的，一个临时机构有什么立场要求群众相信其具有处理评判相关标准的能力呢？第二个问题是考核的体制本身不具有监
16、管和归责的责任义务，就如同现在单位处理公务出现差错的时候，某些不负责任的负责人往往将黑锅甩到了临时工的身上，主体地位的缺失，意味着考核的效力从心所欲，而不是依法行政。第三个问题是临时考核机构的建立，违背了法治政府简政放权的大背景，在放管服改革的大环境下显得不合时宜。因此，明确考核机构的法律地位，将考核组织和管理等相关工作交由该机构专权专办，对于公务员考核制度体系的完善，是具有先决意义的。这就要求我们要结合实际，依照求同存异，兼收并蓄的原则参考公司企业和发达国家的先进经验，这是公务员绩效考核体系不断优化的必经之途。其次要解决专业考核机构设置的归属问题和工作人员来源的问题，必须认识到，在人事部门以外单独设立考核机构的做法，不仅限制了考核的正常运行，还起到了权力腐化的反作用。将专门的公务员考核机构归属于人事部门本身，是为解决绩效考核主体问题提供了一个叩门环。专业绩效考核机构的人员应当遵循两个
