1、关于大部门的体制改革理论研究 地方交通运输大部门体制改革研究 引言 按照党的十七大加快行政管理体制改革的要求，我国新一轮行政管理体制改革正在全面推开。根据十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见和中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见，交通运输领域要积极探索实行职能有机统一的大部门体制。目前，国务院机构改革组建了新的交通运输部，地方政府机构改革也提出了整合优化交通运输组织结构的任务。 部党组高度重视行业体制改革工作，在开展学习实践科学开展观活动中，经广泛凝聚共识，提出把“创新体制机制有新举措作为破解行业开展突出矛盾的着力点之一。而以大部门体制为切入点，积极推进地方交通运输行政管理体制改革
2、，成为创新行业体制机制的关键环节。为此，交通运输部成立了专门研究小组，将研究和指导地方交通运输行政管理体制改革作为学习实践活动的重要任务，旨在通过研究，提出深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、根本原那么、总体目标和主要任务，探索建立符合大部门体制改革要求的地方交通运输行政管理体制的根本模式，启发改革思路，指导改革实践。 一、地方交通运输行政管理体制改革的形势和要求 （一）国家新一轮行政管理体制改革的形势1.中央关于深化行政管理体制改革的总体部署 党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见对改革
3、作出了具体部署，提出今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，组建了新的交通运输部。 在国务院机构改革的同时，地方政府机构改革也已全面跟进。根据中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见，地方政府机构改革要着力转变政府职能，理顺权责关系，调整优化组织结构，标准机构设臵。要求各地结合实际，在交通运输等七个行业领域，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。 2.地方交通运输行政管理体制改革的客观要求 首先，要以大部门体制为切入点。本轮行政管理体制改革，突出强调探索实行交通运输大部门体制，这是加快开展现代综合运输体系的必然要求，
4、也顺应了交通运输从分散开展到集约开展的阶段递进规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切 1需要。构建交通运输大部门体制，成为破除体制束缚的突破口和深化改革的重要切入点。 其次，要以职能转变为核心。地方交通运输行政管理体制改革，要坚持以政府职能转变为核心，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，切实加强宏观管理，更加注重公共效劳，着力改进职能手段，进一步理顺职能关系，优化职能结构，全面、正确、高效地履行好行业管理的政府职能。 第三，要以机构改革为载体。政府职能转变，最终要表达在机构改革上。按照精简统一效能的原那么和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组
5、织结构，标准机构设臵。机构改革的范围既包括地方各级政府交通运输主管部门，也包括承担行政管理职能的各种事业性质的专业管理机构。按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构（即横向分工形成的部门化）和纵向结构（即纵向分工形成的层级化），平衡好横、纵向结构关系，也即“条和“块之间的关系。我国行政管理体制改革的近期态势是：横向上要精简部门数量，探索实行大部门体制；纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。 第四，要以行政法制为根底。行政法制旨在标准行政主体的行政行为，推进依法行政。依法行政要求行使行政权力必须具备行政主体资格（没有法律法规直接授权的事业单位，不能独立承 2担行政责任），
6、行政权力的取得和行使必须要有法律依据，行使行政权力必须承担相应的责任。我国全面推进依法行政实施纲要提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、老实守信、权责统一的根本要求。强调要推进政府职能转变，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，完善行政监督制度和机制。要“继续开展相对集中行政处分权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。 3.地方交通运输行政管理体制改革的重点任务 综合上述分析，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应当包括：整合交通运输行政资源，构建大部门体制；转变行业政府管理职能，优化职能结构；统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组
7、织结构；全面推进行业依法行政，加强制度建设。 （二）交通运输的属性特征及对行政管理的要求 交通根底设施具有公共物品的根本属性，运输那么具有普遍效劳的根本属性。交通根底设施和运输效劳的共有特征，可归纳为公共性、外部性、网络性、技术性。它们共同决定了：政府应把交通运输开展列为公共政策的优先之列；应担负起积极干预、宏观调控的责任；应实施专业化和一体化相结合的综合协调管理；应大力促进现代交通运输业开展。 31.交通根底设施的特性对行政管理的要求 交通根底设施具有自然垄断性和投资专用性等特性。要求政府一是要加强规划的统一协调，优化资源配臵、提高网络效应；二是要加强对建设、维护和运营的监管，防止效劳偏离；
8、三是要承担起主导投资安排的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。 根据现代公共物品提供理论，在交通根底设施的建设和维护过程中，政府应当充分发挥市场机制的作用，将职能定位为“掌舵而不是“划桨。我国尚处于市场经济完善时期，不具备全面“公共效劳市场化的环境条件，但在交通根底设施建设、养护领域引入市场机制，却是改革应当坚持的根本方向。 2.运输效劳的特性对行政管理的要求 运输效劳具有公共性、多样性、过程性、市场性等特性。要求政府一是要监测和平衡各种运输形态的开展，扶持有利于节约资源的公共交通运输的开展；二是要加强对运输质量、平安的监督管理；三是要扶持先进的运输组织形式，为开展网络化
9、运输乃至综合运输创造条件；四是要加强对运输市场的监管，促进市场统 一、标准、有序、和谐。 3.交通运输行政管理事权的划分 就事权的界定而言，公路、航道由于具有功能层次性，较适 4宜于事权分级，如国道国管、省道省管、县XX县区管等；铁路由于功能相对单一，较适宜于事权集中；交通枢纽（港口、机场、铁路和道路运输场站）和城市交通由于与城市功能具有相融性，较适宜于将事权重心放在城市；道路运输和内河水运具有分散多样性，较适宜于事权下放；铁路运输、海上运输、民航运输由于具有高度的组织集约性，较适宜于事权上收。 4.交通运输的现状趋势及对行政管理改革的要求改革开放以来，我国交通运输取得了举世瞩目的开展成就。总
10、体来看，瓶颈制约大为缓解，但总体能力仍显缺乏；各种运输方式竞相开展，但相互之间缺乏衔接和协调；综合运输初具规模，但结构性矛盾很突出；运输效劳大为改善，但效劳品质尚有差距；行业市场逐步扩展，但市场发育参差不齐，政、事、企不分的现象还不同程度存在。 我国交通运输业的开展阶段特征。一是仍处于大建设大开展阶段，根底设施建设任务很重；二是逐步向现代交通运输业转型的阶段，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学开展。总的来看，面临“量增长和“质提高的双重压力。为此，改革必须有利于促进交通根底设施的建设开展；必须有利于促进交通运输由分散到集中的行政管理；必须有利于交通运输走可持续开展之路；必须为充分发挥市场机
11、制作用扫除体制障碍。 二、我国地方交通运输管理体制现状及国外经验借鉴 （一）我国地方交通运输行政管理体制概况1.地方公路、水路交通管理体制特点 一是省级层面根本构建起“一厅（交通厅）+专业管理局（公路管理局、港航管理局、运输管理局等）的构架，但各地对专业管理局的设臵差异很大。专业管理局多那么78个，少那么45个，且同类机构职能范围也有很大不同。二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条和“块的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设臵上，有不同的条块结合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排
12、有较大差异。四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。五是“一门多牌现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局（亦有公路局）加挂征稽局的牌子等；港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。 2.其他交通运输方式的地方管理体制现状 地方政府有关地方铁路和民航机场的管理，近年事务量呈渐增之势。各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构，其中大 6局部由政府直属或由政府综合部门管理，仅少数由交通主管部门管理，或者由交通主管部门承担相关协调职能。 城市客运（包括公共电汽车、出租汽车、轮渡
13、、地铁、轻轨等）管理，全国大局部城市已划归交通主管部门负责，少数仍由城建或公用事业部门负责。但城市交通根底设施那么主要由城建部门负责（北京等少数中心城市例外）。 邮政管理采取中央垂直体制，地方仅承担一些协调性事务。 （二）现行地方交通运输行政管理体制的主要问题1.从行业外部关系看：政出多门 交通主管部门与政府其他行业部门多头行政、权责不清的现象较普遍。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门（经贸委等）负责，交通要素被普遍分割管理；二是在交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，彼此权责不清。 深化
14、改革的方向，一是通过构建大部门体制，尽可能整合交通运输政府职能；二是理顺部门间权责关系，减少冲突和矛盾。 2.从行业内部关系看：结构复杂 交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。一是行业管理的横向部门设臵过多过细，部门设臵标准性缺乏，条条的 7影响力很强，综合协调受部门利益制约；二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设臵一般粗；三是交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度标准；四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。 深化改革的方向，一
15、是优化职能结构，理清内部权责关系；二是优化组织结构，标准机构设臵和行政行为。 （三）国外交通运输行政管理的经验借鉴1.兴旺国家交通运输管理体制的根本特征 不同兴旺国家交通运输行政管理体制的现状模式各不相同，但大致可归纳出四个共同点：一是普遍实行大部门体制的横向部门格局；二是实行决策与执行相别离，纵向层级较少的机构设臵格局；三是中央和地方各级政府事权清晰、责权明确；四是交通运输行政法制完善，法治程度高。 2.兴旺国家地方交通运输政府管理的特点 一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程；二是不同开展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会开展的和谐共进；三是每个国家不同地区的机构设臵差异较大，上 8下层级机构少有对应；四是专业管理机构的设臵模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设臵独立的专业管理机构，德、澳等国那么主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构（少见运管类机构）；五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。
