1、农业供给侧结构性改革面临的问题和出路 扶贫供给侧的结构性改革 “十三五脱贫攻坚规划（以下简称“脱贫规划）明确了全面建设小康社会决胜阶段脱贫攻坚的根本目标和总体思路，确定了精准扶贫、精准脱贫的有效途径，确定了提升贫困地区开展能力的重大行动和重点工程，抓住了贫困问题的根本，找到了精准干预的路子，务实亲民，气象恢宏。不过，仅根据这些，我们还不能说它是一个好规划，因为对贫困问题的诊断再准、措施再有针对性，假设没有人踏踏实实去干，一切终将为空，所谓“规划规划，墙上挂挂说的就是这个道理。因此，要全面理解脱贫规划的价值，就不能不讨论该规划所提出的“保障措施，即如何保障各。任务和具体工作有资源去支撑，有人去落
2、实。笔者以为，这恰恰是脱贫规划中极富改革创新精神的出彩之处。 一、“五重机制破解扶贫供给侧结构性难题 脱贫规划提出的第一层次“保障措施是五重机制创新： 一是精准扶贫脱贫机制。扶贫对象瞄准偏离、扶贫工程“名实别离、扶贫资源“精英俘获，一直是我国扶贫开发工作面临的深层挑战，也是全球减贫领域的普遍难题。这种局面与贫困地区、贫困人口根底能力差、利用时机和资源的竞争力缺乏有关，也与政府自上而下或援助主体自外而内开展扶贫开发面临信息不对称等约束条件有关。为此，脱贫规划提出通过建档立卡、大数据管理应用、正向鼓励等措施，健全贫困人口精准识别与动态调整机制、精准施策机制、驻村帮扶机制和贫困退出机制，促进实现精准
3、扶贫精准脱贫。这些措施抓住了现代信息技术特别是大数据分析技术为克服扶贫开发领域信息不对称问题带来的机遇，也抓住了通过正向鼓励改变扶贫资源竞争中的人类行为这个关键节点。 二是扶贫资源发动机制。从我国当前形势来看，推进脱贫攻坚，既要重视投入资金，更要重视用好资金。投入资金方面，脱贫规划抓住了贫困问题的“公共性和政府财政能力的可承受能力，强调要发挥政府投入的主导作用，广泛发动社会资源，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。用好资金方面，脱贫规划着重强调了发挥竞争机制和社会力量的作用，提出推广政府与社会资本合作、政府购置效劳、社会组织与企业合作等模式，建立健全招投标机制和绩效评估机制；鼓励社会组织承接
4、东西部扶贫协作、定点扶贫、企业扶贫具体工程的实施，引导志愿者依托社会组织更好发挥扶贫作用。这抓住了扶贫供给侧结构性问题的一个要害，即发挥政府、市场、社会各自的长处，构建三者协同推进的大扶贫开发格局，提高扶贫资源发动和利用效率。 三是贫困人口参与机制。没有贫困人口的参与和认同，扶贫供给就不可能有效回应需求，扶贫开发就不可能取得真正成效。然而，自上而下大规模推进的脱贫攻坚工程恰恰很容易出现“上面动而下面不动情形，上面越急，这个问题就越容易出现。为此，脱贫规划将“坚持激发群众内生动力活力作为一条根本原那么，并提出从四个方面着手，构建贫困人口参与机制。首先是充分发挥贫困村党员干部的引领作用和致富带头人
5、的示范作用，大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神；其次是加强责任意识、法治意识和市场意识培育，提高贫困人口参与市场竞争的自觉意识和能力；再次是建立健全贫困人口利益与需求表达机制；最后是建立健全贫困人口参与脱贫攻坚的组织保障机制。每一条都包含丰富的内涵和思想，包含很大探索和创新空间，关键是基层政府要大力去贯彻和落实。 四是资金工程管理机制。贫困问题成因复杂，贫困对策千变万化。特别是到了脱贫攻坚最后阶段，贫困人口大幅减少，剩余贫困人口所面临问题的地方性、个体性更显突出，因地制宜、对症干预更显重要。由此，在中央与地方关系方面，强调条条关系，“打酱油的钱不能买醋，这种管理格局就难以适应脱贫攻坚的需要；向地方
6、赋权，给予地方政府特别是县级政府根据本地贫困问题的实际相机行事的权利，就显得特别有意义。脱贫规划把支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金作为资金工程管理机制改革创新的重点，可谓切中肯綮。一方面，脱贫规划提出，要优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县围绕突出问题，统筹整合使用财政涉农资金。另一方面，脱贫规划强调要加强扶贫资金工程的监督、稽查等工作，保障资金工程在阳光下运行。以贫困县为单元，放开资金使用权和加强监督相结合，有望从根本上改变政府扶贫资源的配置体制。 五是考核问责鼓励机制。在我国公共治理体制下，中央政府的意图是否能够得到有效贯彻，与政绩考核这个指挥棒息息相关。早在国家八七扶贫攻坚方案中，中央
7、就提出贫困县要把扶贫开发作为中心任务。但由于缺乏有力的考核问责鼓励机制加以保障，这个要求一直没有得到有效落实，各级地方官员竞相追逐的主要是gdp、财政收入等对个人升迁更有用的政绩。脱贫规划多管齐下，提出实施脱贫攻坚责任制、落实贫困县约束机制、建立健全第三方评估机制、建立年度脱贫攻坚逐级报告和督查巡查制度、构建重大涉贫事件处置反响机制等重大措施，为贫困地区各级党委政府转变政绩观、切实以贫困治理为第一要务注入了强劲动力。 二、“五项政策推动扶贫资源精准有力供给 脱贫规划提出的第二层次“保障措施是五项支持政策： 一是财政政策。财是政的根底，对于扶贫开发这类源自缺钱的工作来说尤其如此。围绕如何有效增加
8、投入，脱贫规划提出了中央和省级两个层面的要求，中央要加大对贫困地区的一般转移支付力度和专项支付规模，加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度；省级要切实加大扶贫资金投入。围绕如何分配资金，脱贫规划明确要求，农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村；各部门安排的惠民政策、工程工程等，要最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜。贫困县的财政收入通常都很少，因而脱贫规划把筹措资金的任务主要安排在中央和省级，贫困县的主要任务是用好资金。用一个形象的比喻就是，县级负责在前线打仗，中央和省级负责在前方提供给养。 二是投资政策。根底设施和公益设施滞后是贫困地区的普遍问题，交通、水
9、利、能源等根底设施的缺陷和学校、医院、文化场馆等公益设施的缺乏，使得贫困地区大量特色资源优势无法转化为产业开展优势、人口优势无法转化成人力资源优势，进而构成了制约这些地区区域开展与脱贫攻坚进程的瓶颈因素。脱贫规划中的投资政策聚焦于解决这类问题。首先是政府投资，中央和省级要加大贫困地区根底设施建设投资支持力度，严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设工程，取消县级和西部集中连片特困地区地市级配套资金的政策。其次是社会投资，要在扶贫开发中推广政府与社会资本合作等模式，引导社会资本更多投向贫困地区根底设施和公益设施建设。 三是金融政策。在市场经济大环境下，通过金融政策调动金融机构和产业资本投向贫困地区
10、的积极性，是促进贫困地区形成内生开展能力和长期开展活力有效措施之一。脱贫规划辟出较大篇幅，从四个方面提出了相关措施。首先是运用扶贫再贷款等多种政策工具引导各类金融机构扩大贫困地区涉农贷款投放，及创新金融产品与效劳方式，如开展扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、创业担保贷款和助学贷款等业务。其次是支持开发银行、农业开展银行和农业银行、邮政储蓄银行通过设立扶贫金融事业部或完善三农金融事业部等组织体系强化效劳于扶贫开发的能力，支持农村信用社、农村商业银行、农村合作银行发挥好农村金融效劳主力的作用。再次是通过引导建立健全扶贫贷款风险分担和补偿机制，以及推动开展特色扶贫农业保险、小额人身保险等保险业务，提升扶贫
11、贷款、扶贫产业抗风险能力。最后是鼓励有条件的地方设立扶贫开发产业投资基金，支持贫困地区符合条件的企业通过主板、创业板、全国中小企业股份转让系统、区域股权交易市场等进行股本融资，为扶贫开发产业投资开辟从资本市场获得低本钱融资或便捷融资的多条渠道。四项措施的组合运用，能够有效促进金融资本、产业资本向贫困地区、贫困人口聚集，有效缓解贫困地区资本短缺和贫困人口融资难、融资贵等问题。 四是土地政策。随着工业化、城镇化的推进，我国城市建设用地价格快速上升，土地成为越来越昂贵的资源，也成为贫困地区越来越具有挖掘潜力的资源。在这种大背景下，如何保障扶贫开发工程用地需要。如何让贫困地区、贫困人口分享城镇化带来的
12、土地增值收益。成为对扶贫开发工作日趋重要的两个问题。对于第一个问题，脱贫规划提出了系列有力措施，包括支持贫困地区调整土地利用总体规划、新增建设用地方案指标优先保障扶贫开发用地需要、国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地方案指标通过专项加以安排、加大城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁等扶贫开发用地的力度等。对于第二个问题，脱贫规划明确指出，集中连片特困地区和其他国家扶贫开发工作重点县可以将城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，从而分享省内建设用地需求量较大地区的土地增值收益。 五是干部人才政策。资金、土地和人才是经济社会开展与扶贫开发所必需的三种资源。对贫困地区来说，资金主要靠
13、引入，土地主要靠挖掘，人才那么需要引入和挖掘并重。围绕引入人才，规划提出的措施包括：加大选派优秀年轻干部到贫困地区工作的力度，加大中央单位干部到贫困地区交流任职力度，引导兴旺地区专业技术人员到贫困地区交流效劳；完善和落实引导人才向基层和艰苦地区流动的鼓励政策；鼓励高校毕业生到贫困地区就业创业等。围绕挖掘培养人才，规划提出的措施包括：加大贫困地区干部教育培训力度；实施边疆民族地区和革命老区人才支持方案；支持贫困地区干部和专业技术人员到中央单位或兴旺地区交流锻炼等。这些措施从能力建设、待遇提升等方面着力，构筑起引入人才和挖掘培养人才的支撑体系。除此之外，规划还特别提到，要充实加强各级扶贫开发工作力
14、量，扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作，明确了扶贫开发专职队伍建设的具体要求。 三、“三大措施确保扶贫工作超常规推进 脱贫规划提出的第三层次“保障措施是强化组织实施： 一是强化组织领导。脱贫规划提出了“一个根本制度，两个关键环节的具体安排。“一个根本制度是指，省、市、县、乡各级党委和政府要在国务院扶贫开发领导小组统一领导下，把脱贫攻坚作为中心任务，层层签订脱贫攻坚责任书，层层落实责任制。通过签订脱贫攻坚责任书，把脱贫攻坚责任制落实到人，落实到底。白纸黑字，便于考核，便于追责。“两个关键环节分别是县和村。在县这个环节，规划做出了硬规定：脱贫攻坚任务期内，县级领导班子保持相对稳定，贫困县
15、党政正职领导干部实行不脱贫不调整、不摘帽不调离。在村这个环节，脱贫规划强调了“村两委、驻村工作队、贫困人口等三个层面的能力建设，“村两委层面要强化基层党组织战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，完善村级组织运转经费保障机制和村民自治机制；驻村工作队层面要提XX县区以上机关派出干部比例，确保每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人；贫困人口层面要强化主体能动性和进取精神，大力倡导新风正气和积极健康的生活方式。不难看出，“一个根本制度，两个关键环节的安排，蕴含的是突出关键、重心下沉的工作思路。 二是明确责任分工。这项措施要解决的是层级之间、部门之间如何协同发力的问题。对于层级关系，脱贫规
16、划重申了“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，并具体说明了省、市、县的责任分工。省负总责是指，省级党委和政府对脱贫攻坚负总责，负责组织指导制定省级及以下脱贫攻坚规划，对规划实施提供组织保障、政策保障、资金保障和干部人才保障，并做好监督考核；根据国家关于贫困退出机制的要求，统筹省内脱贫进度，明确贫困县、贫困村和贫困人口年度脱贫目标。市县抓落实是指，县级党委和政府承担主体责任，具体负责规划的组织实施，抓好进度安排、工程落地、资金使用、人力调配等工作，对规划实施效果负总责；市（地）党委和政府做好上下衔接、域内协调和催促检查等工作。对于部门关系，规划明确要求，各有关部门要按照职责分工，制定扶贫工作行动方案或实施方案，出台相关配套支持政策，从本部门角度加强业务指导和推进落实。 三是加强监测评估。
