1、诚信政府与信息公开 诚信政府与信息公开 。政府诚信也是法治政府的必然要求，政府诚信要求政府保持政策的连续性、遵循信赖保护原那么、正确处理公共利益与政府自身利益的关系、搞好公共利益与个人利益的平衡、忠实履行合同义务等等。构建政府诚信有很多措施，但信息公开是其根本要求和第一要义。没有信息公开，就没有政府和公众的真正沟通，政府与公众之间的真正信任也就无从建立。我国政府信息公开已经启动，但是还存在许多缺乏。建设和完善信息公开制度，需要更高层次的立法，以及独立的司法审查、充分的利益表达机制和健全的民主法治环境。 一、政府诚信的内涵与要求 政府诚信要求政府真诚守信，行政行为出于善意，在行为的动机上要“真诚
2、，在行为结果上要“守信，政府还要廉洁公正，不自私、负责任、守承诺，公布信息真实。政府诚信具体表达在以下几个方面： 第一，保持政府政策和行政立法的连续性。政府的政策根据社会形势的变化，必须进行必要变动，但是如果政府的政策“朝令夕改，变动不居，就回会失去公信力。只有保持政府政策的连续性，才能使政府行为具有明确性和可预测性，就法治的角度而言，才能保持法的安定性。政府成熟的 政策可以形成行政立法。行政行为的明确性和可预测性要求行政立法尽可能明确具体，以便公民可以毫无疑问地理解什么是允许的，什么是禁止的，行政机关可以对行政相对人采取什么措施。这样，他们才能据以安排自己的活动。明确性和可预测性是诚信和信赖
3、保护的一个根本前提与要求。另外，法治国家的原那么要求法不溯及既往，即立法对其公布之前已经终结的事实，原那么上不适用。法不溯及既往是保护人民利益、维护政府公信力所必需的，特别是侵益性、负担性立法一般是禁止溯及的。但是如果在政府行为具有可预见性和授益性的特定情况下，也可以具有溯及力。 第二，信赖保护，即要求政府信守承诺。信赖保护是现代行政法的一项根本原那么，是民法上的老实信用原那么在公法领域的转化和运用。信赖保护原那么主要适用于授益行政行为或者给付行为。它的具体内容有：行政行为一经作出，非依法定事由不得随意撤销、废止或变更；行政行为作出之后如果法律法规依据发生改变，或者客观情况发生重大变化，为了公
4、共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或变更行政行为，但是因此造成行政相对人的损失，政府应当予以补偿，并且只有通过利益衡量，撤销、废止或变更后所获得的收益大于行政相对人因此所受损失时才得以采取；如果在授益行政行为中，即使行政机关的承诺违法，只要相对人不成在过 错情形，行政机关在撤回违法承诺时，也应当补偿相对人因此而遭受的损失，因为相对人基于对政府的信任，已经形成了对可得利益的预期，这种预期的利益就是信赖利益，对信赖利益必须予以保护，不然政府的行政行为就失去公信力，人民容易丧失对政府的信任。 第三，正确处理公共利益与政府自身利益的关系。政府为公共利益而创立，政府的一切行为都应当从公共利益出发。只有
5、政府以公共利益为目的，才符合人民创立政府的初衷。但是，事实上政府也存在自身利益，行政机关有自己的机关利益，公务员有自己的个人利益。根据“理性人和公共选择理论，任何人都具有自利性，总是谋求自身利益的最大化。麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。如果政府不能管理好自身，在自身利益与公共利益或者公民的利益发生冲突时，一味牺牲公共利益或损害公民利益而追求自身利益，特别是以公共利益之名行自身利益之实，甚至以权谋私、权力寻租、贪污腐化，必然会毁
6、坏政府的现象，丧失威信，失去公信力。 第四，搞好公共利益与个人利益的平衡。在市场经济条件下，利益多元化趋势越来越明显，各种利益之间经常发生各种各样的冲突，政府的一个重要的任务就是处理这些利益冲突，进行利益平衡。这也是政府存在的原因和价值之一。要搞好利益平衡，首先要求政府公平合理，不偏不倚。其次，要改变公共利益无条件优先于个人利益的观念，要充分尊重个人利益，我国宪法修正案以及新出台的物权法都强调了对私有财产的保护，并且明确了平等保护原那么，行政机关必须更新观念，遵守宪法和物权法的规定。再次，要遵循比例原那么，即以对公民权益的最小侵害实现政府的正当目标。第四，行政机关在进行利益衡量时应当考虑应当考
7、虑的因素，如行政处分中的违法行为人的违法情节、后果、动机、是否采取补救措施等，还应排除不应当考虑的因素，如行为人的地位、社会关系等等。另外，行政机关自由裁量权的行使，在主观上应“善意，而且就事论事，不虚假欺诈，不反复无常，更重要的是，行政裁量行为不能恶意为之，无视公民法律上的正当期待。 第五，行政合同与民事合同的履行。政府的两类合同虽然性质略有差异，但是从原那么上来说，都要遵循“承诺必须履行的法谚。两种合同都是合同双方当事人合意的产物，作为合同当事人一方，政府应当忠实履行合同。当然，在行政合 同中，一旦出现不可抗力或情势变更，假设不及时对其其做相应调整，可能违背公共利益而无法实现行政合同的既定
8、目标，因此，有些国家如法国法律允许行政主体在给相对人以适当补偿的前提下单方面变更或解除合同。但是在德国，即使出现上述情形，双方主体须先协商调整合同内容，只有在不能调整或者不能期待当事人一方调整时，行政主体始得单方解除合同，相对人也因此取得损害赔偿救济。在民事合同中，行政机关与对方当事人地位完全平等，不能享有任何特权，必须遵守民法的老实信用原那么，忠实履行合同义务。 第六，政府发布信息真实、准确、及时。政府发布的信息如果不真实、不准确，欺上瞒下，自然难以取得民众的信任。政府不能玩弄“数字游戏，虚报政绩，伪造统计数字，必须实事求是。在出现公共危机和重大事故时，应当准确上报，并及时向社会公布。只有统
9、计数字准确、真实、及时，政府才能作出正确的决策和符合实际的规划。只有危机、事故信息准确、真实、及时，政府和公众才能采取正确、及时的应对措施，不致延误。 毋庸讳言，当前我国存在政府诚信缺失。其表现有。政府政策决策随意性、缺乏稳定性和连续性，一些官员为追求政绩，只顾短期效应，不求长远规划；为追求升迁，大量举 债造“政绩工程，结果形成沉重包袱，而继任者又不愿意为前任还债，结果造成大量的三角债；政府维护市场秩序，有失公正，推行地方保护主义，甚至为了开展地方经济，不惜纵容违法活动，如制假售假等；一些地方官员为了虚报政绩，进数字造假，诚信意识淡薄，而另一类地方官员，为了保护地方利益，成心缩小产值、收入，尽
10、量少向国家纳税；对重大平安事故，隐报、瞒报，害怕承担责任，相反为了骗取国家救济，又成心夸大灾害损失；暗想操作，决策远离科学，缺乏透明度、民主和公众参与；公共信息行政垄断，不向社会公布，遇到公共危机，不及时发布相关信息，成心对社会隐瞒，对其危害避重就轻、轻描淡写；政府任意干预经济，任意毁约严重；进行权力寻租，甚至买官卖官，腐败形势严峻等等。 对如何重建政府诚信，研究者纷纷提出各种建议，但是，我们认为，在众多的措施之中，信息公开是政府诚信的根本要求，是政府诚信的第一要义。 二、政府诚信与信息公开 政府信息公开是实现公民知情权（righttoknow）前提条件，是公民了解政府的根底，只有公众对政府行
11、为有了了解，才有可能产生对政府的信任。没有信息公开，就没有 政府和公众的真正沟通，政府与公众之间的真正信任也就无从建立。“在民主的社会，公众有知道和被告知政府在做什么以及为什么要那样做的根本权利。保密是具有腐蚀性的，它与民主的价值背道而驰，并且制约了民主的进程。它是建立在治理和被治理者之间互不信任的根底之上的。同时，它又使互不信任国家恶化。 在任何社会里，都存在公共信息的获取、交流和传递问题，而信息分布的不均匀，就是信息不对称，最明显的就是政府与公众（或治理者与被治理者）之间的信息不对称。其中政府占有优势地位，而公众处于弱势地位。据统计，我国有用信息的80%由政府所掌握。 按照政府权力来源的“
12、委托代理说，人民是权力的委托者，政府是受人民委托的代理人，代理人一般来说应当忠实于委托人，委托人之所以与代理人形成委托代理关系，是基于两者之间的信任，作为代理人的政府有义务提供诸如保护被代理人人民的财产、维护和平与平安、为社会提供公共设施与公共工程、制定法律法规等公共产品，谋求人民利益的最大化，为社会最大多数人谋取最大的福利。当然，代理人在代理活动中可以获得适当的报酬，政府及其工作人员在为人民谋福利的前提下，可以获得工资、福利、地位、荣誉等。 但是，实际上政府握有大量的信息资源和信息手段，并且具有保持其神秘性的本能，而公众由于分散性、搭便车和时机主义，不能对政府形成信息公开的压力，因此这种信息
13、不对称能够得以长期保持。正是利用这种情势，政府能够通过暗箱操作，将公众排除在管理、决策的过程之外，从而获得自身利益。政府机关的活动其实是由一个一个公务员进行的，而机关和公务员都具有双重角色，一方面他们是人民群众的代理人，另一方面，又作为有自身利益的单位和个人而存在。而作为理性人，任何人都追求自身利益的最大化，当外在约束不存在或者虽然存在但却乏力的情况下，完全依靠代理人自身的道德自律，这就很容易使公众陷于“道德风险。事实上，信息不对称所引起的暗箱操作，使权力获得了寻租的空间，政府凭借自己拥有的为公众所不知的信息，官员凭借自己的专业知识、专业技术、特殊地位，拒绝信息公开，使公众处于“无知状态，以便
14、更好的谋求私利。信息不对称还诱导官员追求短期效应，制造“政绩，由于政府统计数字不公开、政府决策过程的私密性以及官员升迁决定于上级，导致官员容易“数字造假以及权力无限，难以拒绝时机主义的诱惑，随意废止上届政府的决策，不顾忌下届政府的信用能力，盲目追求公共政策和行政行为的短期效应，竭泽而渔，并陷入欲罢不能的“绩效困境。一些政府官员大搞形象工程，乱铺摊子，给下届政府和地方公众带来巨大的债务负担，而下 届政府官员基于自身的利益考虑，拒不履行上届政府的合同和债务，而是在上届政府的“绩效上继续加码，追求更高的“绩效目标，热衷于另铺摊子。所有这些都严重影响政府的信用，阻隔了政府与公众的交流，造成双方的互不信
15、任。 信息公开是公众参与行政管理、实现行政民主化的前提。在行政管理暗箱操作的情况下，公众无从了解行政管理的目的、内容、进程，根本不可能参与行政决策。只有行政机关将行政管理决策的依据、目的、主要内容、背景资料以及行政过程的每一个阶段都公之于众，公众对行政过程有了全面的了解，才可能作出权衡和判断，提出建议和意见，公众参与才具备必要的前提。知情权是参与权的根底，没有公开，公众参与只能是一句空话。只有通过行政公开，然后通过公众的广泛参与，实现行政过程的民主化，才能形成政府与公众的沟通和信任。 信息公开有利于加强对行政过程的监督，防止政府偏私或政府腐败。秘密行政是产生腐败的温床，阳光是最好的防腐剂。没有
16、监督的权力往往会产生腐败，绝对的权力会产生绝对的腐败。人性的特点说明人很难防止偏私，所以行政机关也难免存在自利性。因此，为了防止行政权力权的异化，使行政权力不脱离效劳人民的目标，追求公共利益，必须对 其进行监督。而公开是监督的前提。只有行政机关将行政过程公开，社会才可能对行政立法进行监督。“如果公正的规那么没有得到公正地适用，那么公众的压力常常能够纠正这种非正义。行政公开也为议会监督和司法审查提供了前提条件。只有实行行政公开，机关、组织或者个人才能有效地提出证据，证明行政过程违法或违宪，寻求司法救济。 三、已经启动的中国信息公开 （一）我国政府信息公开的进展 近年来，我国政府引入了公开招标、公开招考、公开数据
