1、社会资本解决农田水利问题的探索 关键词：农田水利建设；最后一公里；引入社会资本；市场主体；恨虎坝灌区 长期以来，农田水利工程由政府大包大揽，建设投入缺乏，设施不配套，管理不到位，机制不灵活，市场投资主体“进不了“不愿进，导致重建轻管、损毁严重、效益低下、不可持续等“最后一公里问题突出，全国有1/2、云南有2/3的耕地“靠天吃饭，严重制约了农业农村经济社会开展。按照“先建机制、后建工程的总体要求，水利部将XX省XX县区恨虎坝中型灌区作为全国试点，探索建立引入社会资本和市场主体解决农田水利“最后一公里问题。根据中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的新时期水利工作方针，结合恨虎坝中型灌区实际
2、，紧紧围绕引入社会资本和投资主体参与农田水利建设、运营和管理这一核心目标，重点围绕解决社会资本“进不来“不愿进和“不可持续的问题，探索建立水权分配、水价形成、节水奖励、国有工程建管、田间工程管护、社会资本和合作社参与等7项机制，有效破解农田水利“最后一公里问题，初步实现了农田水利设施完善、工程良性运行、供水有效保障、产业快速开展和农民持续增收等改革的预期目标，形成了社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式。 一、改革前的状况 1.社会经济开展状况 工程区位于XX县区城西部小百户镇炒铁村委会，地处浅丘缓坡地带，平均海拔1903m，多年平均降水量938.3mm，干湿季节清楚，雨季（5202
3、3月）降水量占全年的86.2%，多年平均气温14.7。工程区设计灌溉面积1.02023万亩（1亩=1/15hm2，下同），农户202350户，人口3788人，务农人口超过94%，以种植马铃薯、玉米、烤烟为主，复种指数1.46。工程区2023年度经济总收入6003万元，人均纯收入8720元，农业收入占88.3%。 2.水利工程状况 恨虎坝灌区为一般中型灌区，已列入全国中型灌区节水配套改造“十二五规划，但尚未立项，农田水利建设“最后一公里问题较为突出。工程区主要水源为总库容82023万m3的恨虎坝水库，已建成干渠2023余km，但没有支渠、斗渠等田间工程配套设施，群众需拉水灌溉，拉水本钱每亩在22
4、0元以上，水库每年有350多万m3水用不出去，只能“望水兴叹干着急。工程区水利工程运行机制不健全，农田水利管理“最后一公里问题凸显。水源工程由XX县区灌区管理局恨虎坝水库管理所管护，管理所向用水户收取原水水费，水价为0.04元/m3，由于水价过低，无法保障水库良性运行。渠道设施由村集体管护，未收取任何水费，管护经费无保障，责任主体不明确，管护责任不落实，用水管理粗放，灌溉水利用系数仅为0.4。 二、总体思路和主要内容 1.总体思路 按照“先建机制，后建工程的总体要求，坚持公开公平公正、政府企业群众三方共赢的原那么，以农田水利设施产权和水权分配制度改革为根底，以群众全程参与为前提，以良好政策环境
5、和优质效劳为保障，充分发挥农业水价的杠杆作用，吸引社会资本和市场主体参与农田水利设施建设、运营和管理，有效破解农田水利建设和管理“最后一公里问题，为农民增收、农业增效、农村繁荣奠定坚实的水利根底。 2.主要内容 改革试点的内容包括机制建设和工程建设两局部。机制建设主要任务是探索建立初始水权分配、合理水2023.1价形成、节水鼓励约束、用水专业合作组织参与、国有工程建管、引入社会资本和田间工程管护等7项机制。工程建设主要任务是投资2712万元（包括吸引社会投资646万元），新建泵站2座，铺设干支管道243km，田间管网1111km，配套田间计量设施548套和用水自动化控制系统，实施微灌高效节水灌
6、溉面积1.02023万亩。 三、实践过程 恨虎坝中型灌区作为改革试点后，XX省将其作为深化农村水利改革的重大任务和重要机遇，在水利部的全程指导帮助下，扎实开展前期准备，科学制定机制，精心组织实施，主要开展了以下工作。 1.扎实开展前期准备 （1）建立高位推动、上下联动的组织保障体系水利部建立了部长牵头抓、副部长亲自抓、相关司局具体抓的工作指导协调机制，全程参与、指导开展改革试点工作。XX省委、省政府高度重视改革试点工作，省委、省政府主要领导屡次深入实地调查研究、安排部署，并建立了相应的工作协调机制。明确水利厅为推进改革试点的牵头负责部门，XX市政府为推进改革试点的责任主体，XX县区政府为推进改
7、革试点的实施主体。同时健全完善了省政府督办的工作机制，确保工作顺利推进。（2）发动群众全程参与试点改革为保障改革顺利实施，充分发挥工程区群众的主体作用，通过召开党员会、户代表会、村民大会等方式把改革意图向群众宣传到位，算清改革前后比照账，让群众知晓改革、理解改革、支持改革、参与改革，形成了群众参与的改革共识，奠定了改革推进的群众根底。工程区累计召开党员会8次436人次、户代表会5次260人次、村民大会4次3562人次，入户座谈3次312户，征求意见132条。（3）认真制定机制建设方案和工程建设方案一是深入调研，准确掌握。方案编制组深入工程区广泛宣传，开展入户调查，摸清各家各户土地面积、生产生活
8、、用水需求、经济收入等情况，开展航拍实测、土地丈量，认真复核，准确掌握第一手资料。二是全面分析，系统设计。把工程区的具体问题和国家的宏观政策进行比照分析，有针对性地提出了改革试点的机制方案和工程建设方案。三是聚集民智，反复论证。水利部召开两次部长办公会专题研究，从宏观层面界定了改革的方向、目标和路径，屡次派出工作组深入实地调研，全程参与方案编制。XX省政府召开2次会议专题研究部署改革工作。省水利厅及各相关责任部门屡次研究落实改革细化方案。委托国内实力较强的科研院所作为技术支撑单位，邀请国内水利、法律、经济等各类知名专家屡次参与方案可行性论证，方案反复征求工程区群众和各基层部门意见。最终试点机制
9、方案通过水利部审查，工程方案通过省水利厅审查，XX市人民政府、XX省水利厅联合批复。 2.精心组织机制建设 （1）建立实施初始水权分配机制把最严格水资源管理总量控制红线和用水效率红线在工程区具体实践，为下步水价形成机制、节水奖励机制提供了坚实依据，把粗放用水方式转变为精细用水管理方式，实现了最严格水资源管理宏观政策落地生根。一是合理确定灌溉用水总量控制指标。从上至下分解到工程区的用水总量指标为350万m3，从下至上计算得出工程区实际用水需求总量为323.38万m3，按照就低不就高的原那么，确定工程区用水总量控制指标为323.38万m3。二是合理确定水权。根据作物种植结构，参考XX省地方用水定额
10、标准，结合工程区群众用水习惯调查和工程设计的灌溉制度，赋予每亩土地平等水权，确定工程区灌溉用水亩均水权为320m3。三是确权发证载明权益。依据确定的亩均水权和各户耕地面积，由XX县区水务局颁发水权证到户，确定各用水户的用水总量、期限、用途及权利和义务。四是实行用水总量动态调整。用水水权证确定的用水指标为设计水平年的控制指标，每年12月视蓄水总量情况按比例确定下年度用水总量控制指标。五是实行水权交易盘活水市场。出台了恨虎坝中型灌区水权分配及水权交易管理方法（暂行），交易平台设在新公司，允许工程区用水户对定额内水量进行交易，工程区内的用水户之间可以直接进行水权交易；超出工程区范围的水权交易以及工程
11、区内新增用水户的水权交易，需经利益相关方同意，报县水务局审核批准前方可进行。（2）创新建立合理水价形成机制为确保工程良性运转、引入的社会资本有合理收益、群众有承担水费能力，参照水利工程供水价格管理方法水利工程供水价格核算标准等规程标准，测算全本钱水价，反复试算商定运行本钱水价和执行水价。一是认真测算全本钱水价、运行本钱水价。根据引入社会资本不同比例，考虑社会资本折旧和合理收益率（折旧率按工程设计使用年限20年计为5%，合理收益率按商业银行贷款利率6.8%上浮3个百分点为9.8%），反复试算工程全本钱水价和运行本钱水价。全本钱水价由国有水利工程本钱水价和田间工程本钱水价之和构成，国有水利工程供水
12、价由材料费、管理费用、配水员劳务费用、维修养护费用、折旧等总本钱除以设计供水量；田间水利工程供水价由管理费用、配水员劳务费用、维修养护费用、折旧、收益率等总本钱除以设计供水量。运行本钱水价为全本钱水价扣除国有工程固定资产折旧因素影响的水价。经反复试算后，在引入社会资本为646万元情况下，工程全本钱水价为1.28元/m3、运行本钱水价为0.79元/m3时，群众根本能承受，企业能有合理收益。二是科学确定执行水价。三是创新水价形成方式。明确国有水利工程供水价格实行政府定价，经县物价部门审批；田间水利工程供水价格实行政府指导、管理单位与用水户协商后报物价部门备案，改变了以往由政府定价批复的做法。（3）
13、建立实施节水鼓励机制在科学确定和不断修正用水定额的根底上，建立严格的超定额累计加价制度，创新建立超定额加收农业水资源费的制度，创新设立政府节水奖励基金鼓励节约用水，培养群众水商品意识和节约用水意识，促进了水资源节约和保护。同时有奖有惩的机制表达了公平公正、权责对等的行政管理理念。一是实行超定额累进加价制度。以年为单位，按批准的灌溉用水定额标准，定额内用水量按执行水价收费，超定额水量实行累进加价。具体标准为：超定额2023%以下的局部，按执行水价的12023%计收；超定额2023%至30%的局部，按执行水价的130%计收；超定额30%至50%的局部，按执行水价的150%计收；超定额50%以上的局
14、部，按执行水价的200%计收。二是实行节水奖励机制。政府对用水户定额内节约水量按年度给予奖励。定额内已购置但未使用的水量指标，用水户可自由交易，未能交易的结余水量，政府在原购置价格根底上按0.05元/m3加价进行奖励性回购。节约的水量和应奖励的金额由水利工程管理单位于每年年底统一核算、登记造册、经农户确认公示无异议后，报所在乡镇水利站审核，报县水利局审批后，抄送乡镇财政发放。奖励资金从节水奖励基金中列支，缺乏局部由地方财政补足。三是设立节水奖励基金。县级建立节水奖励基金，由超定额累进加价水费收入、计提土地出让收益金、高附加值作物或非农供水利润、中央安排的维护资金、社会捐赠等构成。（4）创新建立
15、合作社参与机制为使参与的市场投资主体与分散农户能有效合作，组建农民用水合作社，全面参与水利工程建设管理和运营。一是依法组建农民用水合作社。依据中华人民共和国合作社法，发开工程区群众自愿填写会员登记表和入会申请表，召开合作社代表大会，审议通过合作社章程及内部管理方法，选举产生理事会、监事会，完成工商注册登记、银行账户开设等合作社组建手续，按程序组建“XX县区炒铁为民用水专业合作社。明确合作社管水用水的经营范围，拓展投资、技术效劳、农产品统购统销等经营活动。二是创新“企业+合作社构建的市场合作模式。引入的社会资本和农民用水合作社按照73的比例出资组建“陆良大禹节水农业科技，成为农田水利投资、建设、
16、管理主体。合作社社员以每股500元筹资193万元入股，在管好、用好工程的同时共同分享投资管理红利。（5）深化国有工程建管机制进一步明晰国有工程产权和管理责任主体，把运行管理费用足额分摊到运行本钱水价，在收取的水费中落实，在达不到运行本钱水价初期或供水量缺乏特殊年份由政府补足运行维护费用，把过去政府全部出钱维护转变为少出钱、不出钱甚至盈余费用转为节水奖励基金。同时由于末端田间工程采取市场化管理模式，倒逼国有工程管理效劳水平提升，保障国有工程长效运行。一是明晰产权和责任主体，明确政府投资建设形成的供水主干管、支管及其附属泵站和计量设施等国有工程产权归国家所有，由恨虎坝水库管理所管理，管理职责包括：泵站的运行维护，主管和支管的检修维护，计量设施的检测、校准和管护。二是落实工程运行管理费用。根据水利工程管理单位定岗标准（试点），确定日
