1、从财税视角看国家与农夫的关系 改革30年来，国家与农夫之间的关系在不断演化。国家与农夫之间关系中最重要的是经济利益的支配关系，在这种关系中，由于二元结构的存在，农夫在大多数状况下处于被掠取的地位。简言之，这种关系经受了从多取到少取，直至不取，再到多予的历程。最近一个时期消逝的乐观变化，让九亿农夫看到了实现根本公共效劳均等化的曙光。 从“农夫负担到“农夫负担问题 新中国成立初期，国民经济百废待兴，国库空匮，基于为工业化供应积累资金、为国家供应财政收入的需要，设置了农业税。农业税也是我国历史遗留下来的一个税种。改革开放前，农业类税收在我国税制结构中占有重要地位。1950年，农业各税占总税收的比重曾
2、到达40%，直到“五五时期以后才渐渐降到了个位数。除了向农夫征收农业各税外，国家还通过工农业产品价格的“剪刀差，从农村猎取资本积累，有专家测算，1952-1978年之间，农夫的积累高达6000亿元。可以说，“取是改革前国家与农夫之间利益支配关系的根本状态。在“三级全部、队为根底的体制下，农夫个人只是集体经济组织内的生产者，并不直接担当负担开支，所以，农夫负担处于“隐性化的状态，农夫没有切身的负担感受。 改革开放后，国家进展战略发生了根本性转变，但“取照旧是国家与农夫之间关系的主要方面，只是不同阶段农夫负担的具体形式和程度有所不同。 1978年，农村实行“包产到户，农夫的身份相应发生了变化，他们
3、不再是集体经济组织内的劳动者，而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。此时，无论是交给国家的税收，还是留给集体的村提留、乡统筹，都需由农夫个人支付。这时，农夫便开头直接感受到税费成为一种负担，农夫负担开头“显性化。 农村改革极大地调动了农夫生产乐观性，促进了农村生产力的进展，并带动农夫收入的持续增加。尽管农夫此时已经成为税费负担的直接承受者，但是快速增长的收入状况使得他们对负担的体会不深刻，而且当时干群之间收取税费的冲突也不突出。改革初期，可以说总体上“有农夫负担但无农夫负担问题。 农夫负担问题的由来与乡镇财政的建立亲热相关。从1983年到1985年完成了基层政权体制改革，重建后的乡镇政府
4、机构不断扩大，费用日益膨胀；与此相应，乡镇政府维持运转的财政压力也越来越大。在得不到上级政府财政支持的状况下，乡镇政府通过“三提五统、“两工等形式把收支缺口转嫁给农夫便成为维持运转的出路之一，由此导致了1980年月中后期乡镇预算外收入的快速膨胀，这个时期农夫负担进一步显现，并逐步进展成为“农夫负担问题。 我个人的看法，农夫负担问题的不断恶化，并形成经济问题和社会稳定问题交叉的简洁局面，应当说还与分税制有密不行分的关系。2023年12月15日，国务院关于实行分税制财政管理体制确实定，财政体制由此开头进入分税制改革阶段。这项改革最大的成就是快速提高了中心的财政实力和宏观调控力量，但由此也使地方政府
5、财政自给力量急剧下降，县级收入大幅削减。面对分税制的强制度约束，县级财政的出路只能是把分税制快速贯穿下去，即县乡之间也仿效中心和省依据税种划分收入。依据2023年我们在安徽省天长县所作的调查，可以看出在分税制改革后，县级财政收入已从过去主要依靠城区的国有企业转变为主要依靠乡镇的收入。 县乡之间建立起税种分成关系，实际上是把县级财政的两难局面转向乡镇财政。乡镇政府是最低一级政府，无法再往下一级转嫁，于是从2023年月中后期开头消逝乡镇财政运转极度困难的局面。在这种状况下，乡镇政府通过进一步加重农夫负担，把支出缺口转嫁到农夫头上就成为一种必定结果。至此，农夫负担问题的制度根底已经形成，负担规模失控
6、的趋势已经显现，有专家把这一时期的乡镇政府称为“吸取型政府，正是这种“吸取机制使得农夫负担问题渐渐恶化。 在这一时期，农夫负担可以分成两大块：常规负担和特殊规负担。常规负担主要包括直接针对农业、农夫的税收项目（如农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税等）以及“三提五统、“两工和各种行政事业性收费、政府基金或集资。特殊规负担即通常所说的“三乱：对农夫的乱收费、乱集资和乱罚款。 由于对农夫负担问题的重视，2023年国家出台了农夫担当费用和劳务管理条例，要求“三提五统等占农夫收入的比重不能超过5%。维持乡镇开支必定要加重农夫负担，而增加农夫常规负担又受到中心的严格限制，所以乡镇政府博弈后的最终选择是把握
7、常规负担、增加特殊规负担。从2023年月中后期开头，各地农夫特殊规负担普遍消逝恶性膨胀，并呈愈演愈烈之势。 尽管特殊规负担的调查极为困难，但我们还是可以通过典型案例来观测其进展。有专项调查显示，居于全国平均水平的中部三个县的农夫负担状况都超出预期，农夫人均负担占农夫人均纯收入的比重平均到达12%。这说明，假设三县的常规负担占农夫收入比重小于国家把握的5%范围，那么，他们的特殊规负担占收入的比重将高达7%以上。尤其是湖北省襄阳县，农夫特殊规性负担占收入的比重到达20%以上，远远高于常规负担。 农夫负担过重不但严峻削减了农夫收入，而且在不同收入群体间的分布存在较大差异，缺乏公正性。x年，作者负责了
8、一项六省调查，对2112个样本农户进行调查，分析结果说明农夫负担支配的不平衡主要来自地区差异，经济不兴旺地区的农夫负担反而更沉重；相对于常规负担，特殊规负担的地区差异更大，越是经济不兴旺地区农夫承受的特殊规负担越高。 从1980年月中期开头，农夫负担问题就已引起了中心的高度重视，党中心、国务院出台了一系列减轻农夫负担的政策措施，尽管确定程度上减轻了农夫负担，但并没有能够有效遏止负担加重的趋势。尤其从2023年开头，农夫收入增长又陷入了持续下滑的僵局，面临“雪上加霜的逆境。至此，农夫负担问题不再仅仅是个经济问题，而是已演化成为影响农村稳定的社会问题。可以说，“农夫负担加重、农夫负担问题恶化是这个
9、阶段的典型特征。要彻底解决农夫负担问题，就必需从根本上调整国家与农夫之间“取与“予的利益支配关系。在这种背景下，中心确定开展农村税费改革试点工作。 从农村税费改革到公共财政掩盖农村 x年3月，中共中心、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知，确定开头进行农村税费改革试点。考虑到农村问题和农村税费负担问题的简洁性，国务院对农村税费改革持相当谨慎的态度，实行了局部试点、渐渐推广的方式。直至x年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议作出了自x年1月1日起废止中华人民共和国农业税条例确实定,这标志着在我国连续了2600年的农业税从今退出历史舞台，是具有划时代意义的一件大事。 从农村税费改革的历
10、史进程看，首先是清源正税，然后是降低农业税税率，最终废除农业税条例，釜底抽薪地消退了农夫负担产生的制度根底。这个进程比原有的制度设计以及专家学者的争辩思路都要快，其最主要的动因还是经济社会的快速进展到了这个阶段时点。概括起来，农村税费改革的成效可以从以下几个方面来看： 第一，“减负明显。x年全面取消农业税后，农夫每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右，宽敞农夫诚意拥护和支持这一政策。其次，“标准有效。农村税费改革的制度设计对遏制特殊规负担增长有明显成效。第三，促进了基层政府的机构改革。税费改革试点开放后，乡镇政府机构改革进程明显加快。第四，改善基层干群关系，维护了农村社会的稳定。
11、 伴随着农村税费改革的深化，我国农村经济社会的主要冲突也发生着深刻变化：从“负担沉重逐步转向“公共产品供应缺乏。农村税费改革虽然从“取的方面大大转变了国家与农夫的利益支配格局，但从“少取直至“不取，没能解决农村公共产品与效劳缺失问题。x年，财政部与世界银行调研组对东中西部三省（陕西、湖北、福建）六个县（市）500多个农户的抽样调查显示，农村公共产品供应缺乏的问题格外突出： 首先，国家用于农业的财政支出没有到达应有的投入水平，农业根底照旧特殊脆弱，同时机构职能弱化、人员分布不合理限制了农业效劳在量和质两个方面的提高。比方，三省农户均主要通过电视等媒体来获得与农业新技术相关的资讯，而政府在供应公共
12、信息效劳方面明显缺失。 其次，农村根底设施投入缺乏，很多地区水利、交通、通讯条件差，相当局部农村人畜饮水缺乏平安保证，农夫生活条件照旧较差。以乡村交通为例，调查显示三省农户普遍反映乡村道路路况差，对此表示猛烈不满。 再次，财政对农村社会事业的投入极为有限，农夫健康保障水平较低，农村义务教育经费保障机制尚待健全，农村社会保障体系仍不健全，城乡文化事业差距越来越大。以农村医疗为例，村级诊所和乡镇卫生院在农户日常就医中起着主要作用，但从被调查农户对乡村卫生气构的总体评价看，农户对医疗费用负担增长过快普遍表示猛烈不满，乡村卫生气构的医疗设备和技术水平也有待提高。 综上所述，正由于农村公共产品的供需存在
13、严峻失衡，从客观上提出了公共财政掩盖农村的要求。同时，十六大提出统筹城乡经济社会进展，从根本上提出了一种新的处理国家与农夫关系的方略。也正是在这样的背景下，农村税费改革的进程明显加快，直至x年取消农业税。国家和农夫的关系从“少取到“不取，并在这个过程中进一步向“予的方向转化。 以x年为分水岭，“公共财政掩盖农村正式提到了政策层面。依据“统筹城乡经济社会进展的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照射农村作为新时期财政支持“三农的根本指导思想，财政支持“三农政策消逝了重大转变。一个与社会主义市场经济体制大体相适应，以全面建设小康社会为目标，以统筹城乡经济社会进展为方略，以确保国家粮食平安和农夫增
14、收、推动农村改革、加快农村社会事业全面进步等为主要内容的新型农村公共财政框架体系初步显现。 展望实现根本公共效劳均等化的曙光 “公共财政掩盖农村的政策出台后，公共财政支持“三农的力度明显加大。“十五期间，中心财政用于“三农资金达11300多亿元，平均增幅到达17%。“十三五期间，中心财政用于“三农的投入持续增加。从x年中心财政投入2975亿元支持“三农，到x年支农资金增加为3397亿元，再到x年上升至4318亿元，近年来中心财政支农投入连年创出新高。今年3月，总理在十一届全国人大上作政府工作报告时指出，2023年中心财政支配“三农支出5625亿元，比x年增加1307亿元，增幅将到达30%以上.
15、 综合来看，近几年公共财政对“三农的支持取得了以下成效：第一，建立中心财政支农专项补贴制度，促进了农夫增收、粮食增产。今年的财政预算报告指出，2023年中心财政将进一步加大对农夫的补贴力度，支出总计1335.9亿元，增加253亿元，增长23.4%。 其次，实行重点粮食品种最低收购价政策，保障了粮食供应。从x年开头国务院确定在粮食主产区对重点粮食品种实行最低收购价政策。这项政策既可以保证最大程度地发挥市场机制形成价格的作用，又可以调动农夫种粮乐观性，稳定和引导市场粮价。 第三，加大农村根底设施投入，改善了农村生产生活条件。近几年，国家逐步调整国民收入支配格局，加强了农村根底设施建设投入，农村根底设施建设有了很大改善，给农夫生产生活制造了便利条件，切实提高了他们的生活质量。 第四，加大农村社会事业投入，促进农村经济社会全面进展。农村义务教育已全面纳入财政保障范围，x年新型农村合作医疗制度已经扩大到全国86的县，同时在全国农村全面建立了最低生活保障制度，县乡两级公共文化效劳体系也已经初步形成。此外，依据“十三五规划，新增教育、卫生、文化财政支出也将主要用于农村。 从以上显著成效看出，公共财政对农村进展的支持消逝了两大乐观变化： 第一大乐观变化：农村财政公共性逐步显现。政府在“三农进展中的事务逐步明晰，财政支持
