1、关于印发企业内部控制标准根本标准和17项具体标准征求意见稿的通知财会便20237号 国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、方案单列市财政厅局、新疆生产建设兵团财务局、有关中央直属管理企业、企业内部控制标准委员会委员及咨询专家： 根据国务院领导指示精神，我部会同有关部门于2023年7月15日发起成立企业内部控制标准委员会财会202311号，研究制定我国企业内部控制标准。按照委员会工作方案，我们草拟了企业内部控制标准-根本标准和17项具体标准征求意见稿。现印发给你们，请组织征求意见，并于2023年4月底之前将意见反响至企业内部控制标准委员会秘书处设在财政部会计司。 联 系 人：朱海林
2、 王晶 联系 ：010-68552552带 010-68553032 通信地址：北京市西城区三里河南三巷3号财政部会计司综合处 邮政编码：100820 电子邮箱：internalcontrolcasc.gov 二00七年三月二日企业内部控制标准起草说明 一、关于研究、制定企业内部控制标准的必要性 研究、制定一套具有统一性、公认性和科学性的企业内部控制标准，是2023年7月15日企业内部控制标准委员会成立大会暨第一次全体会议达成的广泛共识，是国际国内多种因素共同作用、共同影响的结果。 国际资本市场大力强化内部控制。安然、世通等财务舞弊和会计造假案件的发生，严重冲击了美国乃至国际资本市场的正常秩序
3、。研究结果说明，内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的重要原因。为此，许多国家通过立法强化企业内部控制，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证和“通行证，我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度，以适应上市地的监管要求。 经济健康开展迫切呼唤加强内部控制。内部控制作为公司治理的关键环节和经营管理的重要举措，在企业开展壮大中具有举足轻重的作用。但从现实情况看，许多企业管理松弛、内控弱化、风险频发，资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题还比拟突出。为了引导企业进一步加强内部控制，1999年修订的会计法，第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原那么要
4、求，财政部随即连续制定发布了内部会计控制标准-根本标准等7项内部会计控制标准，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求。但是，随着市场经济的开展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制开展；同时，各部门之间的内控要求也有待于进一步协调，以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准。 各级领导高度重视内部控制制度建设。温家宝总理在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时强调，要“完善公司治理，健全内控机制；2023年底和2023年6月，国务院领导同志连续两次就强化企业内部控制问题作出重要
5、批示，其中，2023年6月，在财政部、国资委和证监会联合上报的关于借鉴萨班斯法案 完善我国上市公司内部控制制度的报告上作出批示，同意“由财政部牵头，联合证监会及国资委，积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引；2023年7月15日，财政部、国资委、证监会、审计署、银监会、保监会联合发起成立企业内部控制标准委员会，许多监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、科研院所的领导和专家学者积极参与，为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障；与此同时，按照科学民主决策精神，公开选聘了86名咨询专家，组织开展了一系列内部控制科研课题，为构建我国内控标准体系提供技术支撑和理论支持。 综合以上各方面
6、情况，研究制定企业内部控制标准，是经济社会开展的迫切要求，是新形势下监管部门落实科学开展观、效劳企业改革与开展的重要举措。在各方面的探索积累和共同努力下，制定工作的条件也根本成熟。 二、关于企业内部控制标准的起草原那么企业内部控制标准的起草工作，是一项政策性、专业性、社会性都很强的工作。在起草企业内部控制标准时，我们主要把握了以下三项根本原那么： 一立足国情，实行创新 作为企业建立健全内部控制制度的根底依据和根本参照，企业内部控制标准必须与我国企业所处的具体环境相协调，必须与国家有关法律法规相协调，必须与企业经营管理实践相协调。企业内部控制标准只有扎根于我国经济、社会、法律、文化环境和企业鲜活
7、实践，才能具有强大的生命力，才能发挥应有的积极作用。同时，经济全球化趋势的不断开展、国际国内两个市场、两种资源的有效利用、“请进来、“走出去战略的深入实施，又要求我们必须放眼世界、兼收并蓄，取其所长、为我所用。因此，只有认真梳理、总结、提炼我国企业经营管理制度和做法经验，科学研究、分析国外内部控制开展动态、框架模式和成熟实践，并在此根底上强化创新意识和超越意识，着力体现中国魅力，才能切合实际，既使我国企业内部控制标准与国际开展潮流保持协调，又能增强我国在内部控制国际协调与趋同中的影响力和话语权。 本着这一原那么，我们在起草过程中合理借鉴了以美国COSO报告为代表的国外内部控制框架，并根据我国国
8、情进行了较大调整和改良。 对国外内部控制框架，尤其是COSO框架的借鉴，主要体现在根本标准中。根本标准在形式上借鉴了COSO 报告5要素框架，同时在内容上体现了风险管理8要素框架的实质。主要考虑是：内控根本框架，好比会计要素一样，都存在国际趋同问题，借鉴国际上较为成熟的内控框架，能够使我们一开始就站在一个较高的起点上，并为我国境外上市公司，特别是在美上市公司符合上市地内控监管要求提供有益参考。至于是5要素还是8要素，综合考虑，5要素框架相对较成熟、较稳定，包括美国证监会等推荐、参照的框架仍是5要素框架，同时，从长远开展趋势看，也应适当体现8要素框架的先进理念。 在借鉴国外内控框架的同时，我们力
9、求创新并取得点滴成果：一是内容创新。根本标准中的5要素框架并未照抄照搬国外的框架，而是根据我国的实际情况作了较大调整，并在内容上大大充实，在表达方式上符合我国法规特点、文化传统和语言习惯，使国外提出的较为宏观、抽象的内控理念转变为了具有针对性、实用性的内控规定。二是体系创新。除根本标准之外，我们还起草了17项具体标准，并将继续起草假设干具体标准和应用指南；与此同时，还将研究、制定评价标准和配套实施方法，形成全方位、立体性推进内控体系建设的局面。我国的企业内控体系，将是一个层次清楚、内容完整、衔接有序、整体互动的有机统一体。三是机制创新。我国的内控体系建设任务，是各部门、各方面通力合作、合力推进
10、的，这使得内控问题从立法标准、标准建设、宣传培训、组织实施到监督检查等有一个良好的沟通协作机制，防止了单纯从某一局部、某一方面入手可能造成的局限和被动。 二突出重点，解决问题 经过多年的开展，内部控制涉及的领域已非常广泛，覆盖公司层面、业务层面的几乎所有活动，远远突破原来的内部牵制、会计控制的范围。但作为由政府部门制定的企业内部控制标准，如果一开始就面面俱到、事无巨细，可能事倍功半，难于操作。只有选择现阶段企业存在的突出问题和市场经济难以解决的问题加以规定，才能做到重点突出，才能取得突破，并带动其他方面逐步标准起来。因此，我们在倡导有条件的企业根据市场自由竞争的需要建立全面内部控制和全面风险管
11、理的同时，根据多数企业的意见，借鉴国际有关做法，提出对有义务对外提供财务报告的企业，至少须确保财务报告的真实可靠，并着重就影响财务报告真实可靠的重要业务与事项进行了标准，引导企业建立健全以财务报告内部控制为核心的内控机制。 我们的初步考虑是：第一，企业的经营管理活动，归根结底要通过财务报告来反映，抓住了财务报告内部控制这条主线，在一定程度上也抓住了企业经营管理与内部控制的重心和主体；第二，保证财务报告真实可靠，是企业的法定责任，是维护社会公众利益的根底环节，强化财务报告内部控制机制建设，是提升企业市场形象与诚信度、维护社会公众利益的根本要求；第三，从政府监管和资本市场监管的角度看，即使是当今世
12、界最兴旺的国家，也将财务报告内部控制作为企业管理层内部控制自我评估和注册会计师评价的主体，因为满足了财务报告内部控制的要求，能够合理保证企业财务会计信息披露的真实公允，能够有效维护社会公众利益、促进资本市场健康稳定开展。 三降低本钱，稳步推进 在我国，内部控制虽然不是一个新话题，但毕竟现代意义上的内部控制与先前的内部牵制有着本质区别，特别是我国企业在法制意识、制度根底、风险理念、经营风格等方面与欧美企业还存在较大差异。把内部控制作为贯穿企业经营管理与风险控制全过程的系统工程来建设，在我国仍处于探索阶段、起步阶段，还需要一个加强引导、深化认识的过程，还需要一个逐步适应、分步实施、不断完善的过程。
13、因此，企业内部控制标准的制定和有关监管措施的出台，必须考虑企业的接受程度和承受能力，必须考虑企业的实施本钱。我国境外上市公司为到达上市地内控监管要求而付出的巨大本钱，以及有关国家对相关内控监管要求的剧烈论争，为我们提供了诸多思考和启示。在调研过程中，许多企业流露出对实施本钱偏高、相关专业人才缺乏等问题的担忧，也对政出多门、要求不一、企业无所适从表示顾虑。我们理解，强化企业内部控制是趋势、是方向、是进步，但难以一蹴而就。操之过急，可能事与愿违，陷于被动。在现阶段，应当在宣传普及内部控制先进理念和方法的根底上，重点引导企业加强以财务报告内部控制为主线的相关标准建设。 三、关于企业内部控制制度体系的
14、根本框架 根据委员们在企业内部控制标准委员会成立大会暨第一次全体会议上的意见和咨询专家的建议，我们初步确定了推进我国企业内部控制制度体系的根本目标，即：总结我国经验，借鉴国际惯例，有效利用国际国内资源，充分发挥各方面积极作用，通过三到五年的努力，根本建立一套以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体的内部控制制度体系，以及以监管部门为主导、各单位具体实施为根底、会计师事务所等中介机构咨询效劳为支撑、政府监管和社会评价相结合的内部控制实施体系，推动公司、企业和其他非营利组织完善治理结构和内部约束机制，不断提高经营管理水平和可持续开展能力。 根据这一目标，结合现实需求，我们认为，在当前
15、及今后两年内，应当把控制标准体系和评价体系建设摆在优先位置，这既是内控体系建设的根底，又是适应证券监管的迫切需要。在过去一段时间，有关方面借鉴国外尤其是美国的做法，开始推动国内上市公司实行内部控制自我评估制度和注册会计师审计制度，但是，缺乏一套具有统一性、公认性、科学性的企业内部控制标准，使上市公司进行内部控制自我评估、注册会计师进行内控审计缺乏明确标准。基于这一现实情况，结合企业、会计师事务所的呼声，我们考虑，应当把控制标准体系和评价体系建设作为当前及今后两年内的工作重点，其中，控制标准体系建设又是根底和前提。 经比拟研究和征求意见，初步确定，控制标准体系主要包括根本标准、具体标准和应用指南。根本标准规定内部控制的根本目标、根本要素、根本原那么和总体要求，是制定具体标准和应用指南的根本依据，在内控标准体系中起统驭作用。 具体标准是根据根本标准，对企业办理具体业务与事项从内部控制角度作出的具体规定。 应用指南是根据根本标准和相关具体标准制定的详细解释和说明，主要是为某些特殊行业、特殊企业、特定内控程序提供操作性强的指引。 我们的根本考虑是：不同所有制形式、不同组织形式、不同业务范围、不同规模的企业在实施内部控制中有不同的要求，这就要求在起草企业内部控制标准时必须进行全面、系统的比照分析，把握差异，提炼共性，尽可能抽取出多数企业普遍存在、普遍关注
