1、小煤矿平安生产存在的问题及其对策研究 近一个时期，全国煤矿重特大平安事故不断发生，造成巨大的人员伤亡和财产损失，引起了党中央、国务院领导及全国人民的极大关注和高度重视。今年以来，国务院屡次召开常务会议，研究如何加强煤矿平安生产工作。我省作为一个产煤大省，同时又是全国煤炭五大重灾区之一，省委省政府领导再三强调，要从坚持科学开展观，坚持“以人为本，建设“开放xx、法治xx、和谐xx的高度审视平安生产工作，立足于xx煤矿平安生产的实际，以遏制重特大事故为重点，解决我省煤矿平安的突出问题。在我省2203家煤矿中，90以上是设计能力30万吨/年以下的小煤矿，这局部小煤矿数量多，分布广，平安生产条件差，矿
2、工生命平安得不到保障。为了深入了解我省小煤矿平安生产的现状，民革xx省委调研组于今年8月至9月到我省两个重点产煤市宜宾和广元进行了调研，现将调研情况报告如下： 一、存在的问题1、“国家监察，地方监管，企业负责的监管格局具有一定的弊端，制约着我省小煤矿平安生产我国煤矿平安监管体制采取的是“国家监察、地方监管、企业负责的监管模式。在目前的煤矿平安监管体制下，除负责履行国家监察的煤矿平安监察机构外，省、市、县各级煤炭行业管理部门、平安生产监管部门也对煤矿平安管理负有职责。制定此政策的初衷是“国家监察与“地方监管可以相互制约，相互协调，共同抓好平安生产。但是，在实际执行过程中就成了多头管理、政出多门，
3、乃至于意见分歧到无法统一的地步。职能划分上，管理煤矿平安的不管生产，管理煤矿生产的不管平安，相互脱节，谁都管，但是谁都管不好。有些事，大家抢着做，比方培训工作，煤监局和安监局都设立了自己的培训机构，结果是多头培训，重复培训，混乱不堪；有些事，比方日常监管，由于各种原因，马虎草率，以发证代替监管，以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和事故隐患。人员设置上，煤监局集煤矿平安监察和管理、事故调查与批复权于一身，同时还负责煤矿平安设施的竣工验收，平安生产许可证的颁发等，是事实上的行业主管部门。但是按国务院批准的国家煤监局编制，总共才2680人，监管煤矿28000多个。以xx煤监局川南分局为例，编
4、制26人，监察范围覆盖了五个地市730多个煤矿。最远的从川南分局的驻地宜宾到泸州古蔺，单边行车时间长达12个小时。在这种情况下，平安监察机构往往是哪里出了事故它就出现在哪里，监管机构俨然只有处理善后的使命，与当初制度设计“关口前移，重在“监察的初衷背道而驰。权责关系上，自国家煤炭工业局撤销后，煤矿平安监察局对煤矿既监察又管理，理应对煤矿事故的发生特别是煤矿平安监察中的渎职行为负有重要责任。但是由于煤监部门自己负责煤矿事故的调查又自己批复，不受任何部门和地方政府的监督，这就造成了“国家监察只有权利没有责任的现实。国家监察无限的权利不承担相应的责任，而地方监管有限的权利却承担了无限的责任，只有责任
5、的下放而没有权利的下放，这极大地伤害了地方工作的积极性。 2、人才匮乏成为影响小煤矿平安生产的一大软肋据我们调查，目前我省小煤矿从业人员文化水平低，平安管理人员严重缺乏，技术人才十分缺乏。从工人层面讲，小煤矿工人绝大多数来源于农民，具有很大的流动性、松散性，是我国产业工人中素质最差的群体。宜宾兴文的一个小煤矿，91个工人中初中生仅5人，文盲不低于20人，其余全是小学文化程度，大多数工人的平安知识主要依靠师傅传授。而这个矿在宜宾来说还是管理水平较好的，其它矿的情况就可想而知了。由此可见，平安素质最低的人却从事着危险性最高的行业，平安保障实在令人堪忧。从技术人才层面讲，一方面，和电力等其他高危行业
6、相比，煤炭行业的待遇明显不合理，造成煤矿平安管理技术人员的大量流失，出现人才断层现象。另一方面，国家对煤炭行业专业技术人才培养的重视不够，那么是导致相关专业技术人才匮乏的重要因素。有关统计说明，国家原有的15所煤炭院校以往每年都要培养并派遣近万名采矿、选矿、通风平安和地质测量人才充实到生产第一线。但95年后，相当一批煤炭院校停招或更名，目前，全国每年招收的采矿地质专业新生只有500人左右，其中不少学生毕业后还并不愿意到煤矿工作。以xx市为例，近6年来未分配1名涉煤专业的大中专毕业生，而区县一级煤炭部门甚至连一个科班出身的专业人才都没有。我们认为，没有专业技术人才，或者几个矿共用一个工程技术人员
7、的现象，对小煤矿的平安生产构成了极大的威胁。 3、平安生产投入严重缺乏，过度生产，是小煤矿平安事故频发的直接原因资源量小、根底差，决定了小煤矿平安投入缺乏。受以前乡镇村村办企业政策的影响，我省小煤矿数量十分庞大。xx市384家煤矿，小煤矿达378家，储量30万吨以下的就有150家。以一个储量56万吨的小煤矿为例，用较科学的手段进行管理（很多小煤矿往往无法到达）大概可以采出30万吨煤，而前期投入就需要六、七百万元。可见，小煤矿可采煤数量太少，如果按照国家平安生产的规定投入办矿，矿主将没有多少利润可言。所以一个资源量小的煤矿从办矿初期就决定了它很可能是存在较大平安隐患的小煤矿。小煤矿投融资渠道小，
8、负担重，投入主要靠自身积累。今年国家将拿出30个亿，作为增加煤炭行业平安生产投入的专项资金。其实这笔资金是用于国有大中型煤矿，对于小煤矿，国家不给予任何资金扶持。另一方面，由于小煤矿平安生产条件差，利润风险高，银行从保护自身利益的角度考虑，几乎所有商业银行均不向小煤矿提供贷款。目前，小煤矿的投入主要靠自身积累和民间资金的拆借，其投入本钱非常高。另外，除了向国家上缴正常的税费外，工商、卫生、环保、工会等职能部门均在向小煤矿提供“效劳、收取费用，这进一步加重了小煤矿的负担。国家电力短缺，加大了小煤矿的过度生产。我国近年来出现的电力短缺现象，进一步拉动了对煤的需求。从1997年到2022年，全国用电
9、量翻了一番，煤作为火电的主要能源，需求量大增。去年我国产煤19.5亿吨，其中78亿吨是没有平安生产保障的煤，是靠企业过度生产出来的煤，是带血的煤。就我省来说，省内外工业经济的快速开展及煤炭市场供求关系的影响，煤价扶摇直上，在去年11月前后，吨煤的销售利润一度到达150元，如此大的暴利，对我省众多的小煤矿业主不顾平安，过度生产是最大的诱惑。 二、我们的对策和建议1、理顺体制，建立煤矿平安监管联动互动机制制度的问题是根本性的问题，只有制度问题解决了，才能够实现小煤矿平安生产的长治久安，才能够步入小煤矿平安生产的良性循环。特别是在技术人员已十分匮乏的情况下，监管力量分布在国家监察、地方安监和行业主管
10、几个部门，无法实现人力资源的有效配置，更无法使监管形成合力。所以，我们建议在市县一级，整合煤矿平安监督管理资源，调整工作职能，由一个部门负责煤矿的平安管理，消除部门工作不协调，互相推诿扯皮的内耗因素。在区县煤矿监管部门建立平安技术总工程师负责制，设置专业技术职务，调配专业技术人员负责煤矿平安、矿业秩序的监督管理工作，并建立平安监管与资源监管的互动联动机制，把二者有机地结合起来开展工作。 2、依靠科技进步，加强煤矿平安科研及专业人才的培训、培养推进科技兴矿，将先进的科技转化为先进的生产力。要加强平安生产根底研究和应用研究，充分利用和发挥全省科研机构和我省现有的煤矿平安专家的作用，依托科研机构和煤
11、炭大中型企业的优势设立煤矿瓦斯防治研究所、科研中心，面向平安生产一线，研究解决煤矿平安生产面临的重大难题。建立技术效劳体系，为全省煤矿瓦斯监测监控和联网、采煤方法和支护方法改革等工作效劳。培训方面，建议制定措施完善的煤矿平安技术培训体系，引入竞争机制，打破分地区、分专业培训的模式，改善培训方法，在全省增强培训力量，对全省煤矿管理人员、技术人员和特殊工种人员的培训，实行分层次、分类型，不分区域的强制化培训。对全员培训，建议参照兴旺国家的做法，由财政拨出专项资金，用于矿工的培训。同时在我省工科院校开设煤矿开采高级职业技术教育专业课程，对小煤矿现有的管理人员进行高级专业技术培训，培养适应小煤矿长期健
12、康开展的高级管理人才。专业人才的培养及保护方面，国家应尽快制定相关政策，建立对煤炭企业各类专业人才的培养、分配和使用机制，为培养、选拔、使用各类平安专业人才创造良好的成长环境和开展平台。如可以参照师范类院校前几年的作法，对报考涉煤专业并从事本专业工作的学生在入学、就业方面给予相应的政策支持及资金鼓励。同时，要建立人才鼓励保护机制，以良好的环境、优厚的待遇吸引人才，留住人才。针对xx属于产煤大省，平安形势严峻的状况，建议单独组建或在我省工科院校设置能源工程专业，培养造就更多的平安科技和管理人才，满足全省平安生产的需要。 3、整合资源，提高煤矿办矿规模，走集团化道路前面我们已经谈到，小煤矿资源量小
13、是导致平安投入缺乏的根底性原因，只有整合现有的小煤矿资源，提高办矿规模，平安投入才会有保障。建议坚决关闭非法开采、对XX县区生态环境破坏严重和对国有大矿平安生产影响严重的小煤矿。对矿产资源储量不能满足9万吨/年开采规模的小煤矿进行资源整合，鼓励有技术实力、资金实力的煤矿通过技术改造、扩大生产能力，走规模化开展、集约化经营的道路。对一些资源储量不大，对规模化开发影响不大的小矿，责令其在划定的区域内限期开采闭坑。这里特别要说的是，目前许多小矿的联合均涉及到矿与矿之间区域采矿权的重新审批问题，按国土资源部门现有的政策，必须重新评估，然后进行招标、拍卖、挂牌，手续繁琐，时间冗长。建议我省国土资源部门出
14、台相应措施，简便手续、减少时耗，如可采取让几家小煤矿先联合进行生产，再补办矿与矿之间区域采矿权手续的作法，以加快小煤矿规模化调整的步伐。今年6月29日，国家正式公布了国务院关于促进煤炭工业健康开展的假设干意见，煤炭工业新一轮改革正式启动。未来煤炭工业将以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，逐步淘汰小煤矿。对于我省现有的小煤矿来说走规模化、集团化开展的道路，将是他们目前最正确的选择。 4、拓宽投融资渠道，加大小煤矿平安生产投入今年1-6月，xx销煤3811万吨，其中，2772万吨那么为乡镇小煤矿所开采。可以看到，小煤矿在我省煤矿中占的数量多、产值大，特别是在电煤紧张的情况下，小煤
15、矿的产煤及时缓解了国民经济中各行各业用电紧张的状况，对社会和地方经济的开展做出了较大的奉献。然而在做出奉献的同时，国家对小煤矿没有一分钱的投入，各类商业银行均不向小煤矿贷款，小煤矿平安投入严重缺乏、事故不断。我们建议国家调整相应的政策，将小煤矿纳入全国增加煤矿平安生产投入的总体规划来考虑。就xx来讲，应积极通过政府引导、政策支持等形式，鼓励小煤矿增加投入，加强和改善经营管理，并经过相关部门评比，政府将平安生产条件好，信誉高的小煤矿推荐给银行发放贷款，使它们做大做强，良性开展，促进更多小煤矿改善条件、平安生产。同时省级有关职能部门应出台相关措施，要求市、县各级对应单位禁止向小煤矿乱收费，切实减轻
16、小煤矿负担。 5、除上述针对性的建议外，我省小煤矿平安生产工作还应从以下方面加强管理：（1）加快煤矿平安法制建设和经济政策研究。近年来，煤矿平安生产监管体制发生了很大变化，与之相适应的法制建设却严重滞后，建议尽快出台xx省平安生产条例和煤矿平安生产监管等方面的地方性法规和政府规章，标准行政执法行为，落实企业平安生产主体责任。（2）调整产业结构，鼓励开展非煤经济，用科学的开展观解决小煤矿的平安生产问题。政府虽然有关闭小煤矿的权利，但地方经济欠兴旺，县级财政对煤炭经济的依赖性大，所以地方政府在这一问题上往往执行力差。去年“12.29事故后，宜宾兴文全县煤矿停产，今年上半年，县级财政从煤矿取得的规费收入是300多万，而去年同期是4000多万。我们建议制定税收、土地使用等方面的优惠政策，鼓励从煤炭行业退出的业主兴办非煤企业，实现煤炭经济的战略转移。鼓励开发煤炭下游产品，提高产品附加值，实现经济增长方式的转变。改善县域经济投资环境，开展特色经济，减小县级财政对煤
