1、我国土地征用的政策取向 从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善 202223-2023-0 4一、我国土地征用制度变迁 1.方案经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度。建国后，为了适XX县区建设与工商业开展的需要，在1950年11月2023日城XX县区土地改革条例（以下简称条例）中就提到了对失地农民的征地补偿，并在1953年和1958年进行了修改。总体补偿标准为土地年产值的26倍。1958年征用方法规定了农业安置和移民安置方法；1982年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低。但由于较好地解决了失地农民的就业和安置
2、问题，所以征地进展顺利。 2.20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度。1986年6月25日，全国人大通过了中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法），采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大局部规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的时机。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差，它给失地农民带来的诱惑是巨大的。所以，这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的认同，征地工作顺利进行，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。 3.20世纪90年代单一货币补偿方式下的征地补偿
3、制度。1998年修订的土地管理法，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及，导致大规模失地农民问题产生。 4.21世纪初多种安置模式并存的阶段。2022年国土资源部台了关于完善征地补偿安置制度的指导意见，提征地补偿安置原那么是使被征地农民生活水平不闲征地而降低。它创新了安置方式，在法律规定原有安置方式的根底上增加了土地入股等安置方式，形成了土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置方法，以解决失地农民问题，并在实践中形成了多种安置
4、模式并存。 二、我国土地征用制度的特点 1.实行相当补偿原那么。从以上分析可知，我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原那么。从建国初期1953年平均年产值三倍到五倍的补偿，到1982年土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍的补偿价格，一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的补偿，均实行相当补偿原那么。这种原那么的施行，考虑到了政府的交易本钱和交易费用，但却可能导致补偿本钱与市场价格的背离。以XX市2022年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元（含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费），最高价为20万元。而政府
5、转手拍卖最高价为每亩980万元，最低价为每亩120万元，差距大得惊人。据国土资源部统计，地方政府土地让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元。到2022年上半年，全国累计收取土地出让金到达6000亿元。压低征地补偿费标准，高价出让，成为地方政府财政收入的一个重要组成局部。 2.土地流转的政府垄断权。根据我国土地管理法第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。并且土地管理法中规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。集体土
6、地所有权不得转让，集体所有的土地不得出让，农村集体公共组织没有批准权，国家却可以根据公共利益为目的对集体所有的土地进行强行征用，使集体的土地成为国有。所以，国家征用成为集体农业用地转为非农用地的唯一途径，并将征地的范围从公共利益用地扩展到国家建设用地。所以，只要符合国家建设要求的，不管是否符合公共目的，都可以采用征用的方式将集体用地转为非农用地。 3.强调土地征用的强制性。在方案经济时期，由于强调民众对国家利益的服从，强制征地具有一定的思想根底。虽然土地补偿费标准偏低，但是失地农民的后路有保证。尽管补偿费用降低了，由于不完全损害个人利益，农民还是能够接受。总之，在这一阶段，失地农民的生产和生活
7、都有保障，社会相对稳定。1986年实行招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大支持，使征地工作顺利进行。所以，征地制度的强制性是建立在失地农民没有后顾之忧的根底上的。而1998年以来由于征地补偿价格偏低和征用范围的广泛性以及安置政策的失效等原因，引起农民对土地征用的抵抗。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因征地而引发的。在调查过程中发现，几乎百分之百的地区都因为征地补偿价格问题引发过矛盾，在某些地区还出现了由于农民抵抗强制征地而引发的武装械斗事件，导致干群关系恶化，甚至出现公共性工程用地征地困难。 4.强调政府安置责任。从国家1950年制定第一个征地安置方法开始，
8、政府一直强调失地农民的安置问题。安置方式也主要以农业为主。从最初的失地农民农业安置强调要“给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益，到1953年对失地农民的生产和生活都进行了妥善的安置和安排。另外，1958国务院公布修订的国家建设征用土地方法中指出：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。而1982年的安置途径除了开展农业生产安置外，又增加了开展社队工副业生产、迁队或并
9、队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径，使失地农民安置途径增加。1986年的招工安置和货币安置相结合的安置方式又使农民积极配合征地，使征地下作顺利进行。1998年修订的土地管理法并没有充分考虑到我国经济体制已经实现从方案经济体制向市场经济体制转变这一根本性变迁，在征用补偿安置机制已明显失效的同时，仍延续了方案经济体制下的补偿安置体制，法律严重滞后于现实实践，导致失地农民问题产生。直到2022年出台的关于完善征地补偿安置制度的指导意见中，又重新提出土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置方法，以解决失地农民问题。 综上所述，土地征用制度的不完善是导致
10、失地农民问题的主要原因。由于征地权的滥用，导致失地农民过度非农化。政府强制征地和低价征地导致失地农民被动非农化。安置政策失效使失地农民无法顺利实现就业非农化，并使农民在农村的利益受到损失。所以，征地补偿制度的实施导致失地农民出现生活方式非农化，但就业方式无法同步非农化的困境。必须从严格土地征用范围、完善土地征用权和创新失地农民安置模式入手，解决失地农民问题。 三、完善土地征用制度的思考 1.严格土地征用范围。借用诺贝尔经济学奖得主、著名经济学家萨缪尔森的“纯公共物品定义，明确公共利益的内涵和外延。在这里，公共利益的界定至少应包括以下要件：第一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；第二，
11、公共利益的义务主体是国家，具体的义务主体是各级人民政府；第三，公共利益的目的应当是非营利性；第四，公共利益的效益不能用金钱来衡量；第五，公共利益的投资应当由国家作为投资主体来进行。只有同时满足以上条件的建设行为才能界定为公共利益的范围。为了限制土地征用权的滥用，应将“公共利益的目的进行列举，严格限定公共利益的范围，可以将公共利益限制在以下几个方面：（1）国家机关用地和军事设施用地；（2）根底设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市根底设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等根底设施用地；（3）公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社
12、会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地；（4）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地；（5）享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家平安领域和对国家长期开展具有战略意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等。目前我国土地经济呈现多元化，混合经济不断开展，许多传统的“公共利益用途也往往与非盈利性质联系在一起。应根据土地征用的目的和盈利情况对征地行为进行进一步界定，进一步划分为：纯公共利益、准公共利益和非公共利益。各性质的划分可采用概括方式进行列举。（1）纯公共利益用途：在上述定义下征地工程具有非盈利性质的，例如军事用地、国家机关、文教卫生等。目前，可以把划
13、拨用地目录规定的用地工程划入该领域。 （2）准公共利益用途：符合上述对“公共利益定义，但是具有明显的盈利性质的土地需求，如高速公路、国家由于经济政策需要重点扶持的高新技术园区、“大学城等。（3）非公共利益用途：如房地产开发等。这类用途的土地征用不应具有强制力，属于商业用地，应该利用市场机制解决。同时，国家应通过征收土地流转税的方式适当参与土地增值的再分配。通过以上界定土地征用范围，可以改变过去滥用征用权或者“擦边球理解动用征用权，过去通过征用途径获取土地的非公共利益建设工程必须通过正常土地市场解决，或者通过土地供给制度创新，如通过农村集体土地流转来满足需求。这样既可以解决目前法律上只有通过土地
14、征用这种单一渠道获取集体土地的困境，也可以促进土地使用效率，防止因为土地征用而导致损害失地农民利益的情况发生。 2.有条件地引入完全补偿原那么。现行的土地补偿价格采用“产值倍数法来进行补偿明显偏低。因为现行农业已不是传统农业，其产值都是高附加值，而非传统的粮食和蔬菜等产值可比。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿价格。土地征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补偿两局部。一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而持续性补偿主要是土地的增值收益。让失地农民分享土地增值带来收益是补偿价格制定的宗旨。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿价格。应根据
15、不同区位和农地的质量以及产值情况，确定土地区片价格。在土地征用时，以确定的土地区片价格为依据，并参考土地的区位、面积的大小、承载人口的多少，确定土地征用价格。 3.将失地农民的安置同村域经济开展相结合。失地农民的核心问题不是补偿问题，而是就业和安置问题。在方案经济时代和20世纪80年代虽然征地补偿价格较低，但由于采用了较好的失地农民安置政策，并没有发生大规模的失地农民问题。尤其是1986年以招工和货 币安置相结合的安置补偿方式，由于为失地农民提供了较好的开展时机，受到了失地农民的欢迎。应针对我国目前失地农民存在的普遍文化程度偏低、非农就业技能较差的特点，将失地农民的安置与社会主义新农村建设结合
16、起来，以有限的土地补偿款进行开发。这既可以实现资金的保值增值，又可以解决农村经济开展中资金缺乏的难题。 4.失地农民可持续开展要成为安置政策选择的核心。创新失地农民安置模式，是解决失地农民问题的有效途径。目前很多地区因为创新了失地农民安置方式，顺利化解了农民失地和城市化的难题，实现了失地农民和经济的双赢。目前比较成功的安置模式有上海、江苏和浙江地区“土地换保障型安置方式，广东南海地区“土地入股型安置模式，湖南咸嘉地区“留地安置和综合开发相结合综合安置模式和石家庄槐底村的“集中开发型安置模式等。总体来看，“土地换保障型的安置方式解决了失地农民的就业和保障问题，却没有考虑到失地农民的开展问题。没有开展的市民化之路，使农民最终不能免除沦为城市贫民的惨剧。而“土地入股型安置模式、“留地安置和综合开发相结合综合安
