1、探究乡镇行政区划改革面临困境及思考 。通过总结乡镇行政区划改革的主要理论探索，分析各个改革思路实施的利弊，并考察当今进行乡镇行政区划改革的条件和制度困境，进而对乡镇行政区划改革进行再思考，提出了在乡镇行政区划改革的过程中可能会出现的问题以及解决策略，以期能对今后的乡镇行政区划改革研究有所裨益。 关键词：行政区划乡镇自治行政体制改革 我国的乡镇行政区划改革经历了一个不断调整和完善的历史过程，在进入社会主义时期之后，基层政权从县延伸到了乡镇，但这种乡镇行政建制和管理体制，始终处于变动之中。根据1982年宪法和1983年中共中央、国务院通知规定，恢复乡镇行政建制，实行“县一乡、镇一村（居）民委员会村
2、（居）民小组四级管理体制，同时确认村民委员会的法律地位。至此，我国乡镇行政建制和管理体制才根本稳定下来，但是随着我国经济的不断开展和我国城市化进程的加快，大量农村人口不断的涌向城市，乡镇人口将会不断减少，况且，我国上世纪80年代的乡镇行政建制中，乡镇数量多，规模小，管理层次多，幅度小，造成了机构部门建设多，管理本钱和行政本钱过高，管理效率下降，资源重复浪费，乡镇负债严重，农民负担过重；乡镇职能的转变滞后，尤其公共物品和效劳的能力差，绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会效劳，乡镇提供公共效劳和公共产品的缺位和乡镇政府在其职能范围和权限上的越位，都大大的消弱了乡镇政府职能；由于乡镇政府社会公共事务范
3、围的不断扩大，其联系也日益紧密，但是由于我国行政区域硬性分割，僵化管理，条块协调困难，所以矛盾突出，再加上我国目前正处于社会转型期，区域经济开展迅速，这就要求各乡镇行政区之间能够互相支持，相互配合。然而，这种僵硬的乡镇建制硬性的考虑自己区域的利益，而无视了区域间以及整体的经济利益，严重的阻碍了区域经济的开展。所以，在我国目前的社会大背景下，我国乡镇行政区划改革势在必行。 一、乡镇行政政区改革的主要理论主张 首先，乡村治理与乡镇体制改革研究一般以乡村治理为着眼点，对乡镇这一级区划的存废、改革方向、改革方式等提出了各自的改革方案，并进行了系统地论证。其观点主要包括“撤销乡镇“县政乡派“乡镇自治等改
4、革设想，研究者那么多为政治学领域的专家学者。 “撤销乡镇建制以郑法为代表，郑法认为可以撤销乡镇建制，将国家基层政权单位收缩到县一级，原来乡镇人大和镇政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及农政的局部权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大局部的权力平移给乡（镇）民代表大会和乡（镇）委员会；第三将乡镇局部职能下移给农会、农民经济合作组织或其他组织。撤销乡镇可以降低政府行政本钱，提高行政运行效率，减轻农民负担；但是，由于民间组织少，农民自组织程度低，民间投融资的机制未形成，如果撤销乡镇，仅凭社会力量是缺乏以承接公共效劳、公益
5、事业和社会管理的繁杂任务；其次，村民自治尚未完善，自治组织在自我管理、自我教育和自我效劳方面的能力十分有限，离乡镇自治要求还很遥远，目前的村民自治组织在农民中缺乏权威，其管理能力、发动能力和组织能力还很脆弱，撤销乡镇可能会影响政府在村民中的权威和管理。 “县政、村治、乡派的观点主要以华中师范大学中国农村研究中心徐勇、贺雪峰等人为代表，徐勇认为，由于中国国情复杂，特别是开展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立，一方面随着小城镇的开展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。徐勇的观点由贺雪峰等人进行了进一步的阐述，概括起来就
6、是乡镇治理要实行“镇政、村治、乡派。和徐勇等人观点相近的还有温铁军与吴思红。温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。吴思红那么通过对乡镇结构功能的分析，提出了“重镇改市，乡（镇）派村治的改革模式。不难看出，不管是县政、村治，还是乡派，都可以提高乡镇政府和村民的自主性，使村民自治能够做到权、责、能的相对平衡，可以还权于民，充分发挥地方乡镇和村民的优势，提高自我管理、自我效劳的能力；但同时我们也应该看到，由于民间组织少，农民自组织程度低，自我效劳和自我管理的能力还比较低，单靠地方政府和村民的力量在解决比
7、较复杂的公共问题时仍然会心有余而力缺乏，再加上村民自治体制还不完善，实行县政、村治、乡派，必然会放松上级政府对地方的管理，消弱乡镇政府的公共效劳能力。 “乡镇自治的观点以沈延生为代表，沈延生的乡镇自治模式是这样的，乡类似日本的町村，以社区效劳为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳人地方公务员系列，乡镇长等人那么应算作政务官，随选举而进退。主张“乡镇自治观点的还有于建蝾与吴理财。于建嵘认为，随着社会和经济的开展，现行的乡镇行政体制出现了利益冲突、体制冲突和行为腐败等诸多问题
8、，只有实行乡镇自治，重构乡镇自治体制才是改革之路。但推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别指出的是，乡镇自治牵涉到一个立法的问题。 综上所述，学界从治理的角度探讨了乡镇建制的改革，对乡镇这一级区划而言，改革的根本方向上可以概括为“镇治乡派，但无论是镇自治还是乡派，都对乡镇这一级区划的结构与存废产生重大影响。 其次，和政治学研究者大多以乡村治理为着眼点探讨乡镇管理体制改革不同，行政区划学界对于乡镇行政区划改革的研究主要着眼于行政管理的层
9、次与幅度的问题，其改革的目标那么是减少行政管理的层次，提高管理的效率，节约管理本钱。例如，华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授认为，行政机构改革的方向应该是一种“减少层级，增加幅度的“扁平式结构。他主张撤销地级市这一级行政机构，强化县级行政机构，对乡镇行政机构，那么应该“虚化，可作为县（市）的派出机构，主要职责是社会管理，开展经济的权限收归县级政府。 民政部行政区划司司长戴均良司长也从行政区划改革的全局考虑，探讨乡镇行政区划改革的问题。在香港的一次记者招待会上，戴均良提出了我国行政区划改革的总体思路，即“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治这十六字诀，在乡镇行政区划改革的这一环节提
10、出了“乡镇自治的改革方向。从结论上看，行政区划研究者与政治学研究者尽管研究的着眼点不同，但在具体乡镇行政区划改革的观点上是一致的，根本上赞同“县政乡派乡镇自治等改革模式。目前“撤并乡镇的基层区划改革根本上是减少管理层次、增加管理幅度、提高管理效率这一行政改革目标下的具体实践。 再次，大镇设市主张的提出及其研究现状。大镇设市最早提出的是在2022年由国家计委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、国家环保总局、国务院体改办编制的国民经济和社会开展第十个五年方案城镇化开展重点专项规划，该规划明确指出，为适应城镇化进程的需要，要适时调整行政区划，合理确定城镇行政区的数量和
11、规模。修订现行设市、设镇标准，实行“县改市与“镇改市并存的设市模式，适度增加设市数量。2022年制定的十一五时期我国城镇化战略进一步指出，作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市（区）的改制升格是必不可少的一个步骤。由此可见，“镇改市首先是由城镇规划部门提出的。 关于“镇改市“撤镇设市的观点，还散见于一些学者的论文中。如2022年民政部行政区划司司长戴均良撰文指出：“从小城镇的现实情况来看，各地有相当数量的建制镇已经具备了小城市的规模，有条件设市，并指出镇改市必须注意的一些问题：“撤镇设市必须解决好机构的编制问题，这是撤镇设市能否大幅度推广的问题，同时撤镇设市要处理好与原来县的关系问
12、题。另如建设部城乡规划专家委员会委员、南京大学城市与区域规划系崔功豪教授在XX省加快城市工作会议上指出，中国正在逐步实现以城市为中心的体制，主要表现在四个层次上，第一个层次是从省中分出直辖市，第二个层次是撤地改市，第三个层次是县改市，第四个层次是镇改市。谈到镇改市，崔功豪认为，由于有的县比较大，县里镇的力量比较强，它完全有能力来组织地方的生产生活，可以实行镇改市。此外，刘君德教授的县下辖市：尝试一种新的政区制度也涉及到镇改市的问题，该文探索了将局部乡镇，即人口规模较大、经济实力很强的少数镇，实行“县下辖市改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理。 总体而言，关于镇改市目前根本上还停留在行
13、政区划改革或中国城市化开展的战略设想阶段，对镇改市的系统研究还没有展开。但是，作为我国乡镇行政区划改革的一项新的理论主张，大镇改市的相关理论却是我国乡镇行政区划改革的另一种思路和实践，有必要在试点中去探索实践。 二、乡镇行政区划改革面临的制度困境 首先，地方政府的自利性博弈。乡镇行政区划改革必然要涉及到精简机构，裁减冗员，合并和撤销机构，这样必然会导致局部地方政府权力分配不均、财政收入减少、利益丧失，使得原来一直受益于此撤销或合并机构的地方政府从此少了此项财政收入，再加上地方政府中的工作人员由于合并、撤销地方政府机构和部门等所带来的利益受损失，必然会产生抵触情绪，因而会百般阻挠政策的实施和推行
14、。 其次，乡镇多余公务员的安置问题。乡镇行政区划改革也必然要涉及到地方政府机构的合并撤销，地方政府工作人员的减少，所以这必然带来另一个问题就是，对于精简、合并、撤销机构所带来的裁减人员安置问题，应该如何裁减，裁减哪些人员以及被裁减的人员如何安排等问题都是不可小视的问题，再加上如何尽可能的安抚被裁减人员的情绪，使其能安得其所，人尽其才，才尽所用更是改革过程中值得重视的大问题。 再次，乡镇政府债务问题。根据上个世纪90年代末农业部的调查统计，平均每个乡镇的各种债务为4o万元，而近几年来大幅度上升。据对一些乡镇的抽样调查，多数乡镇超过202300万元，有的高达3000万元一4000万元。据此推断，全
15、国乡镇债务为5000亿元一6000亿元。在取消农业税和免除三提五统费后，乡镇财政的来源已经断绝，而在中央及省级的财政转移支付又不能足额到位的情况下，为弥补财政支出的缺口，除了索取土地出让金的差价外，唯一的出路只有举债或欠发工资。地方政府由于财政的吃紧必然会导致地方上以政府的名义举借外债，这种政府行为如果长期得不到遏制，必然会形成恶性循环，必然又会导致地方政府外债的增加，而且由于地方财政的短缺会拖欠政府工作人员的工资。必然会影响工作人员的工作情绪和工作效率，因而也必然会影响乡镇行政区划改革的进程。 另外，地方政府工作人员的意识阻碍观念和固本守望观念也是一个不可无视的重要方面。乡镇行政区划改革所带
16、来的地方政府机构的调整也就意味着政府各部门之间的调整，意味着政府中工作人员利益的调整，对于这种没有把握的改革调整，地方政府工作人员视其为是一种利益威胁，这种利益不确定性的危机意识自然而然的会使其产生一种自我保护意识，使他们会瞻前顾后，采取观望的态度，他们宁可明哲保身也不愿意去冒这个风险，地方政府工作人员的这种自利性倾向和固本观念会使得他们对改革信心缺乏，热情不大，甚至会有事不关己，高高挂起，假设有假设无，淡而视之的心态，这样的观念和心态必然会影响改革措施的推行。 最后，理论实践的的法律障碍是目前乡镇行政区划改革面临的现实问题。乡镇政府作为我国的一级行政区划，是我国宪法明文规定的，如果要撤销乡镇，必须要修改现有宪法，使其在我国宪法中有明文规定，这样才能从法律上确保其合法性，否那么与宪法相违
