1、用人单位规章制度法律规制探讨 。用人单位规章制度目前的法律定位是用人单位的法定义务，但实践中却成为用人单位管理劳动者的规那么。本文从用人单位规章制度的合理及合法性、民主程序的保障性、公开程序的适当性、法律效力的科学性几个方面对用人单位现存的问题进行分析，借鉴国外的法律规定，对我国用人单位规章制度的相关法律法规提出立法建议。 关键词：单位规章制度；法律规制；民主程序；公开公示；法律效力 何谓用人单位规章制度。我国立法对其概念没有明确规定。通常认为，用人单位规章制度即劳动规章制度，又称内部规章制度，是用人单位根据国家法律法规及其自身特点制定的，明确劳动条件、调整劳动关系、标准劳动关系当事人行为的各
2、种规章制度的总称。其所调整的范围包括整个劳动过程和与劳动过程有关的诸多方面，与劳动者的切身利益息息相关。中华人民共和国劳动合同法（以下称劳动合同法）第4条第1款规定：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。中华人民共和国劳动法（以下称劳动法）作出了类似规定。但在实践中，规章制度却成为用人单位的单方“权力，成了约束劳动者的规那么。因此，从法律层面对用人单位规章制度进行规制有着重要的理论与现实意义。 一、现阶段用人单位规章制度存在的问题 （一）规章制度内容不合法、不合理，显失公平 用人单位规章制度表达的是用人单位的意志，属于内部自治的范畴，但是其法律效力必须依
3、靠国家的法律。所以，用人单位规章制度不仅需要符合我国法律、行政法规和政策的规定，同时还应当符合社会道德，并且与劳动合同、集体协议等约定相配套。然而，许多用人单位规章制度存在着不合法以及不合理的内容。一些用人单位规章制度所规定的内容全部或者大局部都是劳动者的义务，对劳动者的权利仅提出一些限制性规定甚至只字不提，如规章制度从头到尾都是“员工不准/不得/不能/必须，否那么；甚至直接作出一些“女职工在劳动合同期限内不能生育、职工应当晚婚，否那么解除劳动合同等等明显违反法律的规定。有些用人单位规章制度还存在随意设置处分权、对劳动者恣意处分的问题。另外，有些用人单位规章制度虽然没有违反法律的明文规定，但是
4、过于严苛，不尽合理、显失公平。在一些用人单位的规章制度中仍然存在与劳动合同和集体合同相矛盾的规定。如果用人单位规章制度中与劳动者自身利益相关的内容都不能保证合法、合理，那么劳动者的合法权益又怎么能够得到根本的保障呢。这样的问题之所以会屡屡出现，是因为我国法律没有对用人单位规章制度应当具备的内容做出明确的规定，仅在劳动合同法第4条规定：用人单位规章制度主要包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动平安卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额等事项。原劳动部关于新开办用人单位实行用人单位规章制度备案制度的通知中将劳动规章制度列举为：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩、以
5、及其他劳动管理规定。用人单位规章制度的内容只能由用人单位自行制定，但是，受管理水平以及管理者自身素质的限制，导致实践中用人单位规章制度内容不全面，不仅影响用人单位的管理水平和管理效率，并且也损害了劳动者应有的权益。最高人民法院关于审理劳动争议的案件适用法律假设干问题的解释（法释【2022】14号）第19条规定：“用人单位根据劳动法第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策的规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。只是简单提到了用人单位的规章制度不得违反国家法律、行政法规及政策的规定，但是没有规定其与劳动合同、集体合同的关系。导致实践中用人
6、单位规章制度与劳动合同、集体合同内容冲突的现象屡屡出现，有些甚至严重侵害了劳动者的合法权益。 （二）规章制度制定的民主程序缺乏保障 用人单位规章制度的可行性和科学性在一定程度上与它的制定程序有关。民主的程序可以使得用人单位的规章制度更加合理切合实际情况。通过民主程序制定出来的规章制度经过各阶层的协商探讨，可以拥有更加广泛和深厚的群众根底，有利于增强劳动者的企业认同感并有效调动劳动者的积极性，从而协调好劳资关系，促进用人单位的持续健康开展。因此，用人单位规章制度制定过程中民主程序的保障便显得尤为重要。但从实践中看来，还存在着很多问题，程序的民主保障尚待加强。 1.制定程序太过抽象，不具有操作性。
7、劳动合同法第4条对用人单位规章制度制定的民主程序仅做了原那么性规定：用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。但是，在具体操作执行时，职工代表大会如何举行、职工代表如何民主选举等重要问题均没有明确规定，使得用人单位选举职工代表或者召开职工代表大会有着很大的自我操作空间，在绝大多数情况下，主动权都掌握在用人单位手中，民主程序无法具体落实。另一方面，劳动者本就处于弱势地位，对于很多涉及自身利益的决策往往缺乏发言权，即便是有心声也不敢吐露。所谓的职工代表往往大局部来自企业管理层，或者根本是企业董
8、事会成员，而基层劳动者的代表数量却少之又少。在这种情况下，产生的是代表用人单位的职工代表，这样的职工代表大会很难传达底层员工的心声，难免沦为一种应付法律的形式。 2.劳动者参与度过低。劳动合同法第4条仅赋予工会和全体职工或职工代表参与规章制度制定和提出意见的权利，而劳动者的相关权利却没有具体的规定。由于工会不具有完全的独立性，无法真正代表职工参与到规章制度的制定、执行和监督的过程中，导致用人单位规章制度变成了限制甚至损害劳动者权利的工具。这显然违背了劳动合同法第4条的立法初衷。而另一方面，由于劳动者没有真正参与到决策过程中，必然对制定出的规章制度缺乏认同感，在执行时缺乏主动性，对用人单位缺乏归
9、属感。监督过程中，劳动者往往因为处于弱势而对许多事情持以“事不关己的态度，长此以往必将不利于企业的健康开展。 （三）规章制度缺乏有效公开 我国劳动合同法第4条第4款规定：用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。用人单位规章制度对全体劳动者都有约束力，是每一位劳动者必须遵守的行为准那么，所以适当、有效的公示或告知才能使其具有约束力。在实践中，往往是用人单位的负责人制定的规章制度，与之关系密切的劳动者却并不知晓；或者当用人单位要对劳动者处分时，才告知其违反了规章制度的相关规定。在劳动者不知情的情况下对其处分显然是有违公平的。劳动合同法出台之后，虽然许多用人
10、单位在制定规章制度有了公示意识，但操作不够标准。例如：有的单位召集劳动者开会宣读规章制度，并有到会签到，但是，签到却无法证明宣读的文件及内容；有的单位将规章制度在官方网站进行公布，然而绝大多数普通劳动者对这些网站并不知晓，即便是知道官网的局部劳动者也表示没有时间、没有习惯定期浏览相关网页。因此，这样的公示方式取得的效果几近于零；还有的用人单位以发送电子邮件的方式告知劳动者，但许多劳动者并没有查看电子邮件的习惯；其他的公示方法如在公告栏、宣传栏张贴，在员工手册中记载等均存在着无法确保全体劳动者知悉公司规章制度的风险。一旦涉诉，用人单位往往处于不利的地位。可见，以适当、有效的方式对用人单位规章制度
11、进行公示并以合法证据的形式保存公示的事实，对于用人单位具有非常重要的意义。至于采用何种公示方式更有效，需结合各用人单位的具体情况加以确定。 （四）相关法律法规不科学 作为用人单位内部管理的规章制度，要得到法律的认可和接受，就必须符合相关法律和行政法规的要求。但由于现阶段立法技术不够成熟、劳资关系错综复杂，有些看似“合法的用人单位规章制度也会丧失立法时所追求的科学性，导致劳动纠纷的出现，并损害双方的合法权益，尤其是劳动者的合法权益。尽管我国现行立法对于用人单位规章制度有所规定，但现行法律中的有关规定仍存在着大量问题。 1.法律规定混乱，未限制规章制度的主体范围。例如。对于“用人单位这一根本法律概
12、念，其内涵与外延在不同法律中尚不统一。劳动法将用人单位限于中华人民共和国境内的企业、个体经济组织，而同一法律位阶的劳动合同法那么增加了民办非企业单位等组织，作为劳动合同法下位法的劳动合同法实施条例那么将其范围进一步扩大，增加了一些依法成立的合伙组织和基金会，如律师事务所、会计师事务所。因此，这些新增的“用人单位是否应当依法建立完善规章制度，那么成为一个现实问题。 2.法律规定没有有效限制规章制度的内容范围。我国现行立法仅就用人单位规章制度的范围进行了并不详尽的肯定列举描述。劳动合同法第4条规定的用人单位规章制度包括：劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动平安卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳
13、动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。但未划定其否认性“负面清单，以限制其规定的内容范围，如不得因习俗、出身、家庭状况、性别、残疾或者信仰等因素不同，侵害有相同职业能力的劳动者的权益。 3.法律规定不明确，导致用人单位权利滥用。劳动合同法第39条第1款第2项规定：劳动者严重违反用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。但相关法律法规没有就何为“严重违反劳动纪律做出解释；另外，对一些其他处分事由也缺少明确规定。这为用人单位提供了较大的随意空间，导致实践中用人单位滥用解雇权的现象大量出现，各种辞退劳动者的“奇葩理由频现。如：上海某公司规定在单位说5次上海话将被辞退；企业老板嫌清洁女工貌
14、丑，称其像逃犯，试用一天辞退。 4.立法缺乏劳动者权益保障的程序性设计。首先，在制定阶段，劳动者无法充分参与决策，形式上的职工代表和职工代表大会无法真正代表劳动者，致使劳动者的权益无法在规章制度中得到保障；其次，在执行阶段，最突出的是缺乏用人单位处分权的程序性规定。由于没有关于劳动者申辩权、调查取证、正式处分前的警告等程序性规定，被解雇的劳动者往往会失去改正、申辩、调查取证的时机，使得用人单位滥用解雇权的现象大量出现；最后，在监督阶段，由于缺乏程序规制，一些用人单位仅在形式上制定合法合理的规章制度，实际那么是另一套“制度在发挥作用，而缺乏劳动者监督的规章制度就变成了用人单位应付劳动监察部门的手
15、段和工具。这种“虚化的用人单位规章制度，极大地消解了相关法律法规的效力。 二、国外规章制度立法的借鉴 （一）关于规章制度的内容 法国劳动法典不仅规定了肯定列举式条款，还规定了排除性条款，对用人单位规章制度内容的范围加以限制。第122-35条规定：用人单位规章制度不能违反法律、法规以及集体合同、集体协议的条款，也不能不成比例地限制劳动者个人的、集体的权利及自由，制定出不能被雇员的任务性质所证明的雇主所追求的目标；也不能只因性别、习俗、家庭状况、出身、观点、信仰或者残疾等方面对具有同等职业能力的劳动者进行区别对待。法国不仅把违反法律法规及政策性规定列入到排除范围内，而且还将一些不合理因素列入其中，
16、这样不仅有利于限制用人单位通过过于庞杂的规定缩减劳动者权利及自由，更可以有效保护劳动者的合法权益。 （二）关于制定程序 各国劳动法都将保障劳动者的参与权作为制定用人单位规章制度的必要条件。德国劳动法规定，制定用人单位的规章制度必须经职工代表和用人单位协议达成。如果劳资双方不能就规章制度内容达成一致，就可以采取和解、仲裁等方式。德国劳动法在涉及企业的组织、雇员行为等问题上还规定了企业委员会享有“共决权。我国尚无用人单位规章制度制定程序的专门规定，对于职工代表大会和工会的作用也无详细规定。因此我国应该借鉴德国劳动法中的规章制度的制定程序条款。 （三）关于公示和监督制度 关于公示制度，日本劳动基准法规定，必须在各休息室及食堂、车间部门等明显的位置张贴劳动规那么
