1、公共财政建设思考 今年6月至8月，我参加了第二批赴美公共管理和工商管理培训班的学习。三个月的课堂内外学习，我总体感受是，学有所获，学有所思，学有所悟。其间，对美国的财政制度和财政体系作了一些研究，并对如何推进我市公共财政建设进一步作了思考。 一、美国财政制度根本情况 、美国财政体制。美国实行的是分级财政体制，分为三局部：一是联邦财政；二是州政府财政；三是地方政府财政。美国的分级财政以中央政府、州政府及地方政府的事权划分为前提。各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据表达在美国的宪法之中。在事权划清楚确的条件下，美国各级财政又划分了财权，其财权划分以税种划分为根底。 2、各级政府财政
2、收入。联邦政府财政收入来源是个人所得税、社会保障税、公司所得税、特种销售税、遗产和赠与税、关税、国债收入等；州财政收入（各州不完全相同）包括：货物销售税、州个人所得税、公司所得税、特种销售税等。地方政府财政拥有的税种较多，但每个税的税额不大，主要税种包括：财产税、货物销售税、个人所得税等。财产税是地方政府的主要收入来源，征收对象是不动产。联邦财政收入占gdp的比例约为19%左右，如果再加上州和地方财政收入，合起来各级政府财政收入约占gdp的三分之一。 3、各级政府财政支出。联邦财政支出包括普通基金、特殊基金和信托基金，普通基金的支出工程主要有国防、联邦政府机构的日常支出、国债利息，特殊基金用于
3、特殊用途如土地与水资源保护基金、全国野生动物护救基金等，信托基金是依法设计的特殊工程基金，包括社会保障、医疗保险、退伍军人福利等；州财政支出（以加州为例）包括政府运行支出（约占28%）、公共投资支出（约占1%）、转移支付支出（约占71%）；地方财政支出包括政府经常支出、教育支出、社区与文化支出、社会治安支出、消防救灾支出等。联邦、州、地方政府财政支出比例分别为54%、20%、26%。 4、政府间转移支付。联邦政府对州与地方政府的转移支付较多，约占州与地方政府财政支出的23%。政府间的转移支付按照使用条件不同分为有条件补助、配套补助、无条件补助三类。有条件补助是指接受补助的地区必须按指定的用途和
4、方式使用；配套补助是指有的工程要求接受方政府按某一比例进行配套；无条件补助是指不指定用途和使用方式。 5、联邦预算职能机构。联邦政府中与预算直接有关的两个机构一是直接隶属总统的管理与预算办公室，另一个是隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室的主要职能是管理行政预算系统，向总统提供建议，为总统完成准备提交给国会的年度预算草案，按项分配预算资金并监督预算的执行。国会预算办公室是个附属性机构，没有审批权，主要职能是发布国会通过的财政预算和整个经济的五年预测报告，向国会的预算委员会、税收委员会、分配委员会等委员会提供辅助性效劳，发布削减赤字方案的报告，评议总统提交给国会的预算方案和其它法案。财政部
5、主要负责具体的预算执行。 二、美国财政体系根本特点 综合考察美国财政体系，归纳起来，有这样几个根本特点。 、各级政府的事权划分清晰，职责明确。美国是个法治传统十分深厚的国家，自其开展的开端，便以宪法立国，在形成稳定的联邦制后，各州与县、市、镇政府的法律、法规也先后成型，并得到了逐步的补充、完善。各级政府的权力内容，必须以法律上所确定的条文为依据。法律规定着、保障着、并制约着政府的权力边界、活动范围与行为方式，包括政府的财政系统运行。与美国的总体经济制度模式相适应，政府不介入一般营利企业的活动，职责所在，集中于不能由市场有效提供的公共管理和公共货品的运作，其中包括行政、国防、外交、社会治安、社会
6、福利、公共根底设施等等。这些职责在不同层次的政府之间，以法律为根底作了比较清晰的划分。与各级政府的事权相适应，确立了各级政府的财权与财政系统财力配置的格局。 联邦政府主要负责联邦级行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障，以及对假设干大类研究、开展工程的资助（包括科技、能源、环境、农业、交通、教育、就业等方面）。 州政府主要负责州级行政、州社会福利、州教育、州债务、彩票，以及假设干类的根底设施等。 地方政府主要负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、某些文化娱乐方面的公益设施、地方教育、地方根底设施，以及地方债务等。在权责划分中，除一些完全独立的事项（如联邦级的国防、
7、州级的彩票、地方的消防等）之外，凡涉及需要各级政府之间，乃至各级政府与非政府的团体或企业间分工协作的事项，都通过法规形式具体落实到可准确操作的方案上。 2、各级政府预算独立，收入来源相对稳定。由于事权划分清晰，使财权划分的清晰化与各级政府的独立性，具备了前提条件。联邦、各州、各地方政府，都编制执行自己的独立预算，有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动，具有自己相对稳定的收入来源。 联邦政府的主要收入来源是个人所得税，约占43%；其次是社会保险税，约占36%；再次是公司所得税，约占11%。州政府的主要收入来源是销售税，约占46%；其次是个人所得税，约占32%。地方政府的主要收入来源是财产税，约占
8、75%；其次是销售税，占15%。除此之外，各级政府均可以依法发行各类债券来筹集收入，不少州政府还发行彩票，这使得各级收入来源更具弹性和应变能力。 、各级政府预算编制程序严谨，编制方法科学。各级政府预算程序大都规定了着手编制特定年度预算的时间与编制时的视野深度。美国联邦政府预算的编制至少要在预算年度18个月之前开始，管理与预算办公室负责将总统的预算原那么和有关开支工程重要性程度的信息具体化，以便向各政府部门提供可操作的预算编制方式；对各部门的支出方案进行审议、评估、调整并最终使之整合为综合性的行政预算草案。当然，各政府部门在预算过程中，也表现出足够的理性，他们不仅要在预算过程中自我制定绩效基准、
9、绩效目标，形成内在的鼓励与约束，而且积极配合管理与预算办公室对各自工程的实施方案、评估指标与绩效基准的审核工作，服从绩效与预算资源分配挂钩的外部约束。总的来看，美国联邦政府预算编制活动具有如下一些重要特点： （1）政府预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的所有负责人员职责明确，对每个预算细节均给予具体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供了充足的时间，这就保证了政府预算活动的协调性、灵活性与标准性。 （2）将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分工和制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性。美国预算收入的编制由财政部负责，而预算支出的编
10、制那么由专门领导国家预算工作的预算与管理办公室负责。 （3）政府支出预算是一个统一的政府行动方案，在编制上注重内容完整统一，短期目标与长远目标的有机结合。实践证明，通过对预算开支的集中编制并覆盖政府所有的开支工程，不仅有助于按照轻重缓急原那么安排各类支出，而且有助于抑制因预算外资金的大量存在而产生的腐败问题。 （4）预算编制工作具有较高透明度，也注意尊重纳税人的知情权。纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排、使用情况。而在部门预算的有关文件中，其预算内容那么细化到了每一个具体支出工程上，这种预算内容的细化可在一定程度上保证预算的“刚性。 （5）日益完善的预算制度和不断开展
11、的预算技术，对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作用。美国政府十分重视对预算编制方法的改革，自20世纪50年代以来，先后经历了绩效预算、规划方案预算、目标管理、零基预算、新绩效预算等阶段。在历次改革过程中，美国政府始终坚持对各项政府支出实施工程化管理和绩效评估的做法，使得“政府也要讲效率的观念逐步深入人心，也为改善政府管理水平和提高公共效劳质量打下了良好的根底。 、各级政府的税收体系健全，征收管理标准。一是有稳定的、具有一定独特体系的联邦、州、地方分税制。美国的税制结构中，通过最主要两大税种中个人所得税的以联邦级为重点的多级同源分享征收和财产税的在地方各层次间的同源分享征收，以及其他诸
12、多税种的各自独立征收，较好地处理了各级政府间的财力关系，为各级政府履行其职能，实现社会开展与经济调控目标，提供了资金保证。 二是有高效率的税收征管系统。美国的税收征管，一方面凭借法律的权威性，另一方面依靠上下联通，运用了现代技术成果的信息处理系统。任何人，只要不依法纳税，都要受到法律制裁，这是征管系统具有权威的原因所在；任何企业的经营活动都要依法建账，使用出纳机，保存原始单据，既便作为纳税人的公民，其个人所得的来源方都有据可查，这又提高了信息系统数据的准确性；企业与居民的税收申报单与税款，由税务中心通过计算机设备加以处理，这样环环相扣，税收征管效率大大提高。 三是存在较好的居民纳税习惯和纳税咨
13、询系统。美国对此一向重视，多方面的努力与多年的积累，人们一代代耳濡目染的潜移默化的影响，使得纳税习惯已成为一种类似文化传统的东西。举例来说，美国的每一个家庭要向联邦、州和地方三级政府缴纳个人所得税，还要向县政府、所在地政府、教育管区三级政府缴纳财产税，各级税率与具体规定亦各不相同。假设依中国人的眼光看，这是一桩十分复杂，极易引起强烈抱怨的事，但美国人不这样认为。美国电视儿童节目中，即已出现纳税方面的教育内容。关于各种税收的征收和减免的详细规定，税务系统提供各种宣传品与专门的 问答效劳，社会上也有一些纳税事务所和咨询机构，他们为各类公司与居民的纳税事项提供咨询指导和代为填报的效劳。 四是非税收入
14、在地方政府大量存在，但同税收收入一样进行管理，没有脱离财政预算管理的资金存在。如加州的非税收入主要包括：机动车证照费、机动车注册费等，约占加州本级财政收入的2023%左右，但全部纳入财政预算管理。在美国，地方政府有较大的组织非税收入的权力。非税收入，特别是收费，是地方政府组织财政收入的重要渠道，是拓展理财空间的重要途径。但无论哪个层次的政府，对非税收入的管理都采取纳入财政预算统一管理的做法，而且任何收费工程的设置都必须通过法律程序，具有法律依据。对于社会公益效劳事业的收费和支出的预算与决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。收费标准确实定需要经过严密计算和公众讨论。 、转移
15、支付制度健全，分配方式合理。在各级政府都拥有独立的一级财政的同时，也存在政府间的转移支付。美国联邦政府对各地方政府的转移支付的主要目标：一是引导各地方政府提供更高水平的能使全体公民受益的公共产品；二是建立一个确保全体公民维持最低生活水平的社会平安体系；三是促进各地方财政分配公平。美国政府间转移支付的形式是联邦对州、地方以及州对地方的自上而下的补助，由地方向州和联邦的上交那么不存在。但凡联邦或州所可能提供的补助，都有关于该项补助的相关条件的具体规定。对许多补助，都要按确定的复杂公式，充分考虑到接受补助州或地方的人均收入、城市人口规模以及所得税征集情况等一系列因素来分配。同时，在确定补助时考虑的一
16、个重要因素是征税努力程度，其核心思想是已经尽力征集税收但仍然不能到达财政平衡的州或地方政府，才可能得到补助。 6、各级政府追求的目标各有侧重，地方政府有较充分的财税政策选择和决定权。美国各级政府有三个主要目标：有效配置资源；合理分配负担和收益；稳定经济运行。从经济学角度看，与市场失灵有关的公共产品提供，处理外部性等方面由州和地方政府负责，因此有效配置资源的任务主要由州和地方政府承担。而合理分配收入和稳定经济由联邦政府承担。比方，联邦公债在公开市场上的发行，在筹集资金的同时主要着眼于调节整个经济的银根松紧状态；而地方政府公债那么主要着眼于筹集资金以支持其地方性社会经济开展中某些特定工程的建设。联邦支出中，为维护社会稳定而对个人实际的直接
