1、对提高人民银行分支机构执法效能的思考 本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面详细分析了人民银行分支机构当前执法效能不高的原因并提出明确中央银行的定位和职能授予人民银行金融法律监督权提高立法质量加强内部建设整合执法力量探索提高执法效率的新模式加强执法保障等针对性建议 关键词人民银行；执法效能；立法建议 中国人民银行的大局部职能从金融监管到金融效劳、货币政策实施和维护金融稳定都是执法工作人民银行分支机构是人民银行执法的第一线承担了大局部的执法任务提高基层央行的执法效能是全面履行央行职责的根本要求但是自人民银行剥离金融监管职能以来人民银行分支机构普遍感到执法权威减弱执法效能降低并且影响货币政策的贯
2、彻传导阻碍国家宏观调控措施的落实本文围绕法律、人员、环境、体制等几个方面分析人民银行分支机构在执法工作中存在的 1 各种问题和困难分析原因探讨提高执法效能的途径1 一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题 1.执法依据不清晰阻碍执法活动开展 （1）法律授权不清晰执法依据受质疑目前人民银行分支机构实施信贷征信管理职能的依据来自于人民银行的“三定方案这种文件缺乏法律的根本形式法律效力缺乏不为社会公众所熟悉因此在开展这项工作时特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时受到其他部门和地方政府的消极对待人民银行履行金融业统计职责也缺乏充足的法律支持中国人民银行法规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统
3、计数据、报表并按照国家有关规定予以公布但只有银行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定对其他金融行业没有相关规定人民银行分支机构很难从证券业和保险业金融机构获得所需统计资料而且人民银行对社会经济运行情况在法律上没有调查权调查统计部门对非金融机构的调查处于一种无法可依的状态数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合难以保证数据的真实、完整 2 和有效 （2）法律文件之间缺乏协调性执法职责分工不清随着金融效劳工具的不断创新结算和清算两者的内在联系更加紧密但法律却将两者人为强行划分开来人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部的有机联系将支付结算与清算的划分作简单化
4、处理实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突 （3）制度设计不合理立法目的实现不充分反洗钱是人民银行分支机构目前最重要的执法工作反洗钱的有效实施非常需要金融机构的自觉配合在反洗钱的工作中金融机构付出了制度本钱、雇员本钱、检查本钱、客户流失本钱和科技投入本钱等但反洗钱法没有建立正向鼓励和本钱补偿机制对社会公众的参与也没有相应的物质奖励缺乏以鼓励反洗钱的公众参与热情反洗钱调查权限于省级以上的机构享有案发地区的地、市中支没有直接的调查权也不利于调查的时效与实效 （4）法律文件长期实施内容与现实开展差距太大国库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出1985年公布的国家金库条例及其1989年公布的细
5、那么整个思路 3 和框架是方案经济体制的产物没有表达国库风险防范的需要一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款以及一些新的国库业务如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等没有明确的管理操作规定使国库业务陷入制度盲区国库对预算资金的监督权规定得过于笼统职责分工与监督范围界定不具体对财政预算单位的监管流于形式 （5）行政许可事项长期“无法可依在行政许可法实施初期国务院以412号令保存了人民银行分支机构四项行政许可工程但是这些都是临时性的行政许可作为临时性的行政许可事项除了自然终止实施的以外国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律或者自行制定行政法规将有关的行政许可事项确定下来人民银行分
6、支机构尚在实施的商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户开户许可证核发及贷款卡发放核准、经营流通人民币许可四项行政许可都属于这种情况这些临时性的行政许可事项实施已经超过三年对这些许可事项究竟要保存还是取消没有明确的说法法律规定只有行政法规以上层级的法律才可以设定行政许可但经营流通人民币许可由经营、装帧流通人民币管理方法这个行政规章设定它的合法性受到质疑 4 2.执法力量分散手段乏力 金融监管长期以来是人民银行执法工作的“重中之重但监管职能剥离后人民银行对监管理念、方法的探索也停顿了监管方式回到过去的孤立片面的合规性监管当前人民银行分支机构实施监督检查的普
7、遍做法是由各职能部门分别安排进行单项检查执法的对象、程序、内容、方式都不尽相同未能形成稳定的执法工作体系和检查监督工作标准监管手段退步监督检查权行使的力度也缺乏不能引起被监管机构的重视也不容易发现问题 3.执法部门特别是最基层分支机构的执法人手缺乏 随着监管职能的剥离大多数从事一线监管的业务人员划转离开人民银行监管专业人才出现青黄不接现象加上人员配备不合理业务培训赶不上形势开展能承担执法任务的人员严重缺乏特别是在县支行一级多年来人员只出不进加上划转、退休等人手严重短缺业务兼岗、频繁换岗情况很普遍业务工作质量难以提高 4.执法的配套保障不充分 5 当前人民银行对利用科技手段提高工作效率非常重视但
8、新科技、新手段的采用并非完全按照现行法律规定的模式进行例如近年来金融效劳电子化水平不断提高目前人民银行的金融统计、会计国库、资金清算、征信、反洗钱、外汇管理等都有自己独立的业务系统电子业务系统不断更新能够熟练掌握电子业务系统的员工数量相对缺乏可能加大业务的操作风险此外过于分散的电子业务系统也不利于业务风险控制 另一方面一些直接面对公众的效劳、执法工作经费保障缺乏行政许可法实施后贷款卡发放、开户许可等行政许可事项不能再向申请人收取费用在一些兴旺地区此类业务量特别大不仅需要大量的物质消耗还需要增聘一定数量的编制外用工支票使用违法行为处分等直接面对社会公众的执法工作也有同样问题案件调查取证、法律文书
9、的制作、送达、处分决定的执行都需要大量的人力、物力支持而人民银行分支机构在执法经费的预算上对这些执法工程的考虑不够充分导致这类业务量大的分支机构经费捉襟见肘有时只好降低执法的严谨性从而降低执法质量潜藏法律风险2 6 二、对人民银行分支机构行政执法中存在问题的原因分析 1.人民银行职能调整与配套立法不协调立法质量不高更新不快 在大背景上随着国家经济高速增长我国金融业的规模、经营模式、业务扩展和创新一日千里相反监管部门还在转变理念、分清职责、改革机构上牵扯大量精力对金融业务标准的关注只能跟在金融机构后头亦步亦趋缺乏前瞻性的措施上级机关不够注重立法技术以及规章制度政策之间的协调职能部门之间缺乏沟通不
10、能将金融业务语言较好地转化为法律语言目前还缺乏法律实施后的定期评估制度对法律文件的实施效果没有一种制度性的评估反响措施 2.人民银行机构长期连续变动职责不断剥离不利于执法权威的形成 十多年来人民银行的金融监管权能被不断剥离每次职责的剥离都会引发央行与新机构之间的权限划分和关系调整人民银行总是“输家对中央银行权威性影响很大在机构内局部支机构的设置、内设部门的调整与外汇管理局关系的 7 梳理等方面也始终没有停止过中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中目前县市支行的执法业务涵盖了人民银行的大局部职能有传统业务也有新增职能机构的撤并与职责调整、移转直接影响法律实施效果 另外中国人民
11、银行法第九条所规定的“建立金融监督管理协调机制一直没有落实中央银行承担着“最后贷款人的角色却无法对商业银行经营实行监管中央银行缺乏有力手段催促商业银行认真落实货币政策“一行三会的分支机构关系隔膜支持监管职能拆分的理论预设没有显现而信息沟通不畅、权力失衡、监管摩擦的问题屡有所闻反而使金融机构有时机“监管套利 3.职能重心转移对具体的行政执法工作重视不够 近几年来人民银行强调强化与制定和执行货币政策有关的职责然而实际工作中“务虚化的倾向明显对具体执法工作特别是现场检查工作重视不够职能调整也引起了行政理念的变化工作重心由原先强调“监管是重中之重转变为现在的“寓监管于效劳之中“将金融监督管理与金融效劳
12、紧密结合在中国的语境下过于强调“效劳者的角色可能会引起管理相对人的误解弱化其机构权威 三、提高人民银行 8 分支机构执法效能的对策建议 1.明确中央银行的定位和职能科学标准“一行三会法律关系 在现代法治国家行政机构的权威来自其法律定位人民银行要提高分支机构的执法效能明确的法律定位和职能授权是根底人民银行的自身建设要与完善我国金融监管体系综合考虑当前人民银行虽然不再具体监管金融机构却还承担着维护金融稳定的职责因此人民银行评价与监督专业监管机构正确履行职责就有了合理性与合法性同时人民银行有长期丰富的监管经验和专业知识优势已经建立起较为完整的、覆盖不同业务功能的金融信息系统因此人民银行是作为金融监管
13、协调机制牵头者的最适宜部门应当授予人民银行金融法律监督权推动中央银行牵头的金融监管协调机制形成3 2.提高立法质量完善法律制度 执法效能不高很多时候与立法质量有直接关系上级机关应注意提高立法质量在制定规章或标准性文件时应加强调研切实掌握拟标准对象的实际情况明确立法的目的清楚制度导向注重立法技术 9 （1）在征信管理方面在社会征信体系建设的实践经验根底上尽快制定我国的信用法律体系在法律层面明确人民银行对征信业务的管理职能和权限制定“公共信息公开法和“个人信息保护法 （2）在金融调查统计方面按照修订后的中国人民银行法修改金融统计管理规定将该法律文件升格为行政法规将统计的范围覆盖整个金融行业以此作为
14、落实中国人民银行法确定的“金融监督管理信息共享机制的具体措施明确人民银行的金融统计检查监督权使之与履行金融业统计职责相匹配考虑到人民银行有掌握整个经济运行情况的需求作为考察货币政策执行效果的参照应当赋予人民银行一定的对社会企业的调查统计权4 （3）在现金管理方面现金管理的目标是要控制货币供应量防止通货膨胀同时要防范和打击洗钱等各种利用现金结算从事的违法犯罪活动应尽快修改现金管理暂行条例及其实施细那么清理现行有关标准性文件继续深化现有的反洗钱法、人民币银行结算账户管理方法及相关配套规定的实施效果通过反洗钱措施加强对大额、可疑现金的监测力度遏止利用现金进行洗钱行为的发生支付结算部门应加强对 202
15、3 信用卡、账户、现金本票汇票等方面提现的控制货币金银部门那么应专职人民币流通管理做好现金投放回笼工作从总量上控制现金投放 （4）在经理国库方面按照金融、财税体制改革后的新要求及国库管理工作的新变化尽快修订和完善与之相配套的国库工作法规、制度和方法以法的形式赋予国库监管权力明确国库的监管职能和对各类违规行为的处理法那么保证国库监管工作有章可循提高国库监管的独立性、权威性防止逃避国库监管的行为 （5）取消有名无实的“行政许可事项当前人民银行分支机构实施的行政许可事项都可以取消采用其他更有效的管理手段开户行政许可由人民银行事前许可变成银行事后报备制；贷款卡的发放由行政许可变成申领制；将商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批行政许可变成行政合同制 3.加强内部建设整合执法力量探索提高执法效率的新模式 （1）按照“金融效劳窗口、“经济金融信息反响终 11 端和“基层金融组织协调中心的目标改造县市支行县市支行在机构组织上可以按照“综合营业部模式改进机构设置对
