1、摘 要 随着市场经济社会与气候的变化的到来, 由于遇到来自市场风险和自然灾害等双重压力的严峻挑战以及相应对策的滞后或失误, 内蒙古牧区的发展陷入了前所未有的困境。本文在分析内蒙古牧区的特点及现状、客观致贫因素、主观致贫因素及其综合作用机制的基础上, 实施牧区可持续发展，提出牧区扶贫开发的策略和建议。关键词：内蒙古牧区 可持续发展 扶贫开发AbstractWith the advent of market economy, society and climate change, due to lag or errors encountered a serious challenge from t
2、he dual pressures of the market risk and natural disasters, and the corresponding countermeasures, the development of pastoral areas in Inner Mongolia into an unprecedented predicament. In this paper, the analysis of the characteristics of the pastoral areas of Inner Mongolia and the status quo, obj
3、ective factors causing poverty, subjective caused by poor factors and mechanisms of action on the basis of the pastoral areas of sustainable development, proposed pastoral areas of poverty alleviation and development strategies and recommendations.Key words: Inner Mongolia in pastoral areas Sustaina
4、ble development Poverty Alleviation and Development目 录摘 要Abstract一、内蒙古牧区贫困化特点1（一）牧民本地化1（二）牧民年轻化1（三）牧区地区化1（四）牧区家族化1二、内蒙古牧区的现状1三、内蒙古牧区贫困原因分析2（一）客观因素21.自然环境恶劣22.政府政策方面3（二）主观因素41.劳动力素质较低42. 牧区干部使用的制度缺陷43. 牧区管理制度创新建设与政府职能转变滞后44. 内蒙古牧区致贫因素综合分析5四、内蒙古牧区扶贫开发对策5（一）生态移民工程5（二）实施牧区科技扶贫5（三）开发式扶贫6（四）实施可持续发展战略6五、总结
5、6参考文献7一、内蒙古牧区贫困化特点（一）牧民本地化一般情况下, 在内蒙古牧区贫困家庭中, 当地牧民的比例占绝大多数; 然而在分草场、分牲畜和评选“小康家庭”等方面, 都是处于劣势的外来牧民, 在“小康家庭”中的比例远远高于他们在牧民总数中的比例。例如，阿巴嘎旗巴音德力格尔苏木, 2000 年占牧户总数 28%的外来牧户, 只有8%是贫困家庭，而42%却是“小康家庭”。然而, 外来牧民往往是掠夺性经营草场, 草地生产力耗尽，他们只是走开。（二）牧民年轻化按照正常规律, 贫困户大多是丧失劳动能力的“老弱病残”的家庭。而今天的内蒙古高原牧区贫困户多为青壮年。例如，阿巴嘎旗 3 个嘎查( 牧区最基层
6、行政地域单元), 在80以上的贫困户中，在2000年的家庭年龄在25至45岁。原因是: 首先, 他们大多数是实施“草畜双承包”政策以后才成家立业, 所得到的生产资料非常有限, 经济基础比较薄弱; 其次, 他们大多数是牧民最“富裕”的80 后寄宿到苏木小学接受基础教育。当时牧民雇用外籍劳工。这使得他们一方面，没有把握好畜牧业生产、管理技术和能力，另一方面, 过度超前消费习惯的形成。这些不利因素的综合影响，使得他们独立生活后，逐渐沦为贫困户。（三）牧区地区化内蒙古牧区，近年来整个牧区的区域贫困化。边缘化的经济活动主要集中在区域竞争日趋激烈的条件下高原牧区内蒙古区缺点透露，政府区域政策失误。然而，值
7、得注意的是，这种现象是在社会经济全面发展，处于历史最好时期的我国和内蒙古自治区发生的。（四）牧区家族化在牧区调查时经常能看到, 在嘎查穷人和富人往往成为家庭标志的象征。造成这种情况的原因有深层次的社会和文化方面的原因: 首先，一是有遗传疾病或文盲多的家族贫困化现象比较普遍。这些贫困家庭是最脆弱易受伤害的弱势群体; 其次是贫富家族主流价值观有明显差异。富裕家族的主流价值观较开拓进取一些, 而贫困户较为被动和保守。然而, 这一概念和社会经济状况的差异，导致不同的家庭的子女“匹配”内部的婚姻，这就增加了贫困人口的素质继续下降。二、内蒙古牧区的现状内蒙古自治区自成立 50 多年来, 虽然经历了很多天灾
8、人祸, 内蒙古牧区的社会经济在总体上得到了空前快速发展。这一快速发展持续到二十世纪九十年代初期，至此也已达到顶峰。九十年代中后期, 随着自然灾害加剧、草场退化、草原的畜牧业经营成本上升以及市场竞争压力的增加, 内蒙古牧区在不到 10 年的时间内, 整体出现贫困化趋势。牧民的贫困化形势极为严峻。1983年, 实行“承包制”时, 内蒙古牧区无贫困户。据东乌珠穆沁旗政协的调查报告显示, 截至到2005 年底, 该嘎查贫困的牧户已达到61%。在1949年建国到90 年代, 内蒙古牧区牧民的平均生活水平一直是高于牧区农民生活水平的。据测算, 到 90 年代末, 由于人们生产和生活成本上升, 要维持和以前
9、相同的生活水平, 牧民所要投入的是农民的 4.3 倍。由于近年来草原持续退化, 现在的这一标准也应当提高。即便按 4.3 倍的标准来计算, 2004 年, 内蒙古牧区牧民的平均纯收入还不及农民的 1/3。可见，内蒙古牧区的整体大幅贫困化加剧。牧场生产力水平下降，政府执行“春季圈养”、“草地畜牧业”和其他政策措施， 短时间来看, 一方面增加了牧民畜牧业生产经营的成本和负担,另一方面又减少了牧民的经济收入。国家的一点补贴杯水车薪, 往往不能及时到位, 甚至根本就到不了应补贴的牧民手中。牧民实施“春季圈养”、 “草地畜牧业”等政策措施所遭受的经济损失远远超过了农民“退耕还草”的经济损失，而所得到的国
10、家补贴却比农民少得多。这已成为当前牧民贫困人口急剧增加的主要原因。此外, 基于内蒙古牧区滥挖滥采矿产资源这一新的破坏草原力量的出现, 无疑是给牧民的生产生活雪上加霜, 并且也给牧区的草原生态环境增加了一个新的破坏性。三、内蒙古牧区贫困原因分析贫困是一个地区社会、自然、文化、经济、历史等多方面因素长期作用的结果。但具体到每一个特定的贫困地区,都有其具体的主导性致贫因素。致贫因素大致可以划分为两大类，即客观性致贫因素和主观性致贫因素。（一）客观因素1.自然环境恶劣相对脆弱的自然生态系统，自然环境条件恶劣，自然灾害易发区，草场生产力水平低而不稳。内蒙古高原牧区地处东亚季风气候区，冬季和春季，冷空气南
11、下的西伯利亚和蒙古高原通道上，海拔1 000米以上的温带干旱和半干旱地区的边缘。这个特殊的位置决定了内蒙古牧区自然环境的基本特征: 首先, 自然环境条件恶劣, 其主要标志是寒冷、大风和干旱。寒冷、大风和干旱基本上占去一年2/3的时间, 使牧区的生产和生活的成本和困难都加大。其次, 自然生态系统十分脆弱。内蒙古高原未遭破坏的天然草场地面上有一层枯草。这一枯草层是草场生产力的“保护伞”。它既保温、保水、防晒和防风等, 而且要确保及时春草发芽和成长。而春季和夏季的牧草是牲畜的“救命草”。 因此, 这一层枯草一旦被破坏, 草场的风吹日晒的水保温等功能将直接丧失, 将不可避免地导致草地退化、荒漠化和草原
12、生态系统趋于崩溃。在过去的20多年中, 由于过度的放牧、挖药、搂草等原因, 这一枯草层已经消耗殆尽。枯草层的消失, 加剧或直接引发了沙尘暴、旱灾、“蝗灾”、“黑灾”等自然灾害。再次, 频繁多发的自然灾害。内蒙古高原牧区的自然灾害主要有“白灾”、旱灾、“黑灾”、 沙尘暴、“蝗灾”等。总体上来看, 内蒙古牧区的自然灾害主要是干旱，沙尘暴，雪灾，“黑神”，“蝗虫”等。最后, 牧场和不稳定的生产力水平较低，仍在下降。内蒙古牧区草场和当地的生产力水平小于新西兰的 1/10。降雨量的变化大，导致草地生产力的水平很不稳定，丰欠可以改变几次。草地的退化，生产力水平普遍下降。目前，内蒙古高原牧区中度退化草地占8
13、0，单位面积产草量不到20世纪中叶的一半。草场退化加剧了灾害的频率和严重程度。这四个因素是贫困牧区的自然基础。2.政府政策方面政府的经济政策偏离本牧区的实际情况 近二十多年来, 在我国的社会经济快速发展,创造了经济奇迹的前提下, 内蒙古高原牧区的自然社会的经济陷入了空前的危机, 这在相当大程度上与政府在牧区实行的政策失误有关系。内蒙古自治区自成立六十年来, 内蒙古高原牧区经济发展的政策还不够稳定, 从而影响了该牧区经济的发展。在建国初期实行以“不分不斗不划, 牧主牧工两利”为核心的民主改革政策。实践也证明了这一政策确保了当时牧区的经济快速恢复和稳定, 为巩固新生的政权做出了重要贡献。五十年代末
14、, 牧区实行公社化政策,牧区虽然抵御自然灾害和自我发展的能力方面得到了增强，但这一阶段大规模的开垦优质草场以及我国的计划经济体制严重约束了牧区和畜牧业的繁荣。80 年代初，实行的包产到户的政策, 虽然在打破计划体制的约束和调动牧民生产积极性方面发挥积极作用,但却支解了草原畜牧业生产体系。“家庭承包”后, 由于社会生产力水平的下降, 畜牧业生产形成了低层次数量型扩张发展模式, 生态畜牧业走上了超载过牧的掠夺性经营轨道, 导致今天生态环境恶化、牧民贫困化的严重局面。2000 年以来, 在投入不足、缺乏科学技术、措施不适合该牧区的情况下, 强行实施的“春季休牧”、“围封转移战略”、“畜种改良”“禁牧
15、还草”等对策不仅没有制止草原生态环境恶化的趋势, 反而直接加剧了牧区牧民的贫困化。最近几年, 内蒙古牧区又开始实行以滥采乱开矿产资源的经济发展政策, 对牧民来说, 更是雪上加霜。现在很多干部思考问题的出发点往往是个人利益和政府的利益, 而不是考虑牧民利益和国家利益。国家对这些决策者的行为及后果缺乏有效的责任追究和奖励制度。这是决策失误的基本原因。有关人士往往不从失败的项目中总结经验，而是考虑自己能够得到个人好处是多少。所有牧区项目都是牧民和国家共同投资的, 而各级政府官员代表着国家和牧民来支配这些资金。最终结果却是官商受益、草原受损、牧民受害、国家受骗。另外，国家虽然颁布实施了草原法和民族区域自治法, 但从来都没阻止各种破坏破坏牧民和草原权益的行为。1994 年底, 锡林郭勒盟委行署在北京人民大会堂, 召开新闻发布会, 并向全国招商, 开垦乌拉盖草原。在 2 年之内引进全国 27 个省市及自治区的商人, 开垦草原 7 万多公顷。到 2000 年,我国北方又多了一个新的沙原地乌拉盖草原。在 19861996 年期间, 内蒙古牧区的中东部有 11 个旗市顶着草原法, 新开垦 205 万公顷的草原, 破坏了仅有的一点优质草原, 正向“人工沙漠”的方向走去。可见, 这20年间
