1、法 律“市场扭曲”标准演进视阈下欧盟外国补贴立法对中国的影响与对策李 季内容摘要：年 月，欧盟委员会公布了关于外国补贴扭曲内部市场相关条例草案，代表了欧盟“市场扭曲”标准的最新发展，体现了欧盟不断革新其贸易保护政策，强化贸易防卫手段的态度。“市场扭曲”标准的演进折射出欧盟在贸易防卫手段方面的两个变化：其一，完成了从中国“入世”义务到一般贸易救济规则的过渡；其二，完成了从反倾销要件到反补贴要件的移植。欧盟推动“市场扭曲”标准的发展不仅造成中国企业对外投资受限，还将破坏国际经贸秩序的稳定运行。对此，我国应质疑“市场扭曲”标准的 合规性，针对欧盟“市场扭曲”标准带来的示范效应建立预警机制，通过国企改
2、革进一步增强企业竞争水平，积极参与全球治理体系改革，做好防范与应对。关 键 词：市场扭曲 外国补贴 贸易救济“非市场经济”条款 年 月，欧盟委员会公布了关于外国补贴扭曲内部市场相关条例草案（以下简称外国补贴草案），代表了欧盟“市场扭曲”标准的最新发展，体现了欧盟不断革新其贸易保护政策、强化贸易防卫手段的态度。年以来，欧盟与美国、日本不断加强合作，通过部长级会议多次发表联合声明，强调关注市场扭曲所导致的不公平竞争，要求在产业补贴与国有企业等问题上推行竞争中立，制定新规则。与美国重点关注国有企业的补贴主体认定问题不同，欧盟一直通过修订“市场扭曲”标准的适用条件作为维护其产业利益的重要手段。年 月，
3、欧盟委员会向埃及境内的中国企业出口到欧盟的玻璃纤维织物等产品发起了贸易救济措施，这也是欧盟历史上首次对外国补贴行为所引起的市场扭曲影响予以规制。据此，欧盟委员会发布外国补贴草案，是以规制外国补贴行为为手段，拟建立围绕“市场扭曲”标准的新型单边审查机制。正如欧盟执行副主席兼贸易专员瓦尔蒂斯托姆布洛夫斯基斯（）在 年 月的报告中指出：“在疫情期间我们持续高效地使用贸易防卫手段，改善了它们的监控与实施能力，并且应对了第三国提供补贴的新形势。”鉴于欧盟是我国第二大贸易伙伴且是我国企业“走出去”的重要落脚点，其“市场扭曲”标准的发展将会对我国企业，特别是“一带一路”倡议下国有企业对外投资活动造成巨大影响
4、。基于此，本文将分析整合欧盟“市场扭曲”标准的变迁脉络，继而探讨欧盟不断推进“市场扭曲”标准对我国的影响，以期提出应对策略。一、欧盟“市场扭曲”标准的演进“市场扭曲”标准的演进折射出欧盟在贸易防卫手段方面的两个变化：其一，完成了从中国“入世”义务到一般贸易救济规则的过渡；其二，完成了从反倾销要件到反补贴要件的移植。具体而言，“非市场经济”条款的终止不仅促成了“市场扭曲”标准在欧盟反倾销规则中的确立，同时通过外国补贴立法向反补贴规则延伸。（一）“市场扭曲”标准产生的契机：“非市场经济”条款的终止“非市场经济”条款曾是 成员在反倾销调查中对进口的中国产品采取差别待遇的主要依据。关税与贸易总协定第
5、条第 款曾明确规定，反国际贸易 年第 期课题信息本文系国家社会科学基金项目“环境健康风险权衡规制的法律构造研究”（）的阶段性成果。作者信息李季，南京信息工程大学法政学院讲师，气候变化与公共政策研究院特约研究员，英国萨塞克斯大学法学博士。电子邮箱：.。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议，当然文责自负。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.01.001法 律倾销调查中倾销幅度的计算是建立在出口价格与正常价值的公平对比之上，而正常价值指的是一般意义上出口国商品在其国内的市场价格。但是对中国而言，中华人民共和国加入世界贸易组织议定书（以下简称议定书）第 条曾授权 成员以相关中国产
6、品不具备“非市场经济”条件为由对其采取差别待遇，即反倾销调查机构在计算倾销幅度时可不依据中国国内价格确定正常价值。由于“非市场经济”条款下的倾销幅度计算方法无法体现中国产品的实际价格，往往导致高额的反倾销税，从而引发贸易争端。然而，议定书日落条款的存在为“非市场经济”条款的终止提供了依据。依据议定书第 条 项，“非市场经济”条款于 年 月 日后正式终止。虽然欧盟普通法院与 争端解决机构的判决都为上述条款的终止提供了依据，但是各界对“非市场经济”条款的适用仍存在争论。就欧盟而言，“非市场经济”条款的终止为“市场扭曲”标准的建立及演化提供了契机。一方面，“非市场经济”条款的终止直接促成了欧盟反倾销
7、规则的修订。事实上，反倾销协定第 条以及关税与贸易总协定第 条都对特殊情况下倾销幅度的计算进行了规定，并提供了差别待遇的依据，而议定书相关条款的终止并不妨碍 成员将上述条款作为其反倾销调查的依据。例如，澳大利亚曾在其反倾销调查中引用反倾销协定第 条第 款关于“特殊市场情形”的规定针对中国实施反倾销措施。而作为贸易救济规则领域长期“坚定革新”的实践者，欧盟从变更规则形式的角度出发，引入“市场扭曲”标准代替了“非市场经济”条款，继续对中国实施“非市场经济”待遇，达到保护欧盟内部相关产业的目的。另一方面，“非市场经济”条款的终止间接推动了欧盟反补贴规则的创新。议定书第 条 项规定，在适用补贴与反补贴
8、措施协定（以下简称反补贴协定）确定和衡量补贴利益时，如果由于中国现有情况和条件造成了特殊困难，成员可以对相关情况和条件进行调整。可见，议定书第 条不仅曾经在反倾销调查中对于正常价值的计算提供了以“市场经济”状况作为条件的例外条款，并且在反补贴调查中对于补贴利益的评估也提供了以“特殊困难”作为条件的例外条款。因此，“非市场经济”条款的终止可能带来潜在的变化，即更多的 成员转而采取反补贴措施对其国内产业进行救济，而欧盟新型外国补贴立法就是这一趋势的体现。（二）“市场扭曲”标准建立的标志：欧盟反倾销条例的修订早在“非市场经济”条款终止之前，欧盟就着手在其贸易防卫调查中引入“市场扭曲”的概念。年，欧盟
9、对中国是否符合议定书第 条中“市场经济”条件进行了评估，最终公布了贸易防卫调查中中国市场经济地位评估工作报告。在报告的第三部分，工作组以政府干预导致中国国内市场存在“扭曲”情形为由，拒绝承认中国的市场经济地位。而该结论导致的直接后果是欧盟继续在反倾销调查中依据“非市场经济”条款对中国产品采取差别待遇。“非市场经济”条款的终止使欧盟对中国实施差别待遇的做法受到了挑战。为了寻求解决方案，欧盟议会和理事会在 年 月修改了抵御来自非欧盟成员反倾销与反补贴保护条例（以下简称条例）。新条例从规避“非市场经济”条款适用争议的目的出发，立足其贸易防卫调查实践，引入了“市场扭曲”标准。新标准授权反倾销调查机构以
10、调查对象市场存在严重扭曲为由对相关产品采取差别待遇。该标准同时从出口国政府机构对企业所有权、控制以及监管政策等六个方面为市场存在严重扭曲的认定提供了参考准则。据此，欧盟在制度层面赋予了反倾销调查的新依据。在实践层面，欧盟发布了中国经济存在严重扭曲问题的报告，指出中国经济受到国家干预的影响并导致了严重的市场扭曲，据此采取贸易救济措施。例如，欧盟于 年 月依据中国相关市场的“扭曲”情形向中国出口的钢铁紧固件实施了反倾销措施。自此，欧盟通过修订反倾销条例建立了以“市场扭曲”标准为依据的贸易防卫手段。（三）“市场扭曲”标准的延伸：欧盟外国补贴立法的发展“非市场经济”条款终止的余波以及国际经贸规则重构背
11、景的叠加作用促使欧盟革新其反补贴规则国际贸易 年第 期法 律以强化贸易防卫手段。年 月，欧盟委员会发布了关于外国补贴方面创制公平竞争环境的白皮书，强调政府资助等不公平贸易行为扭曲了市场力量并滥用了现有国际规则，因此呼吁建立新的机制来应对外国补贴行为对欧盟内部市场竞争环境造成的不利影响。据此，欧盟于 年公布了外国补贴草案，引入了“市场扭曲”概念，明确了针对投资性质的外国补贴在造成扭曲影响后拟采取的救济措施。.“市场扭曲”条款的体系：涵盖结构内容、概念适用及救济方式从“市场扭曲”条款的结构内容来看，该条款包含主体性规则与程序性规则。外国补贴草案主体部分共计七个章节，其中主体性规则主要涉及概念认定，
12、例如草案第一章规定调查与应对外国补贴行为所导致的市场扭曲影响的一般条款，包括“外国补贴”“市场扭曲”等概念的界定；程序性规则主要涉及审查制度，例如草案第二章规定对外国补贴的职权审查，包括“自主性预审”“深入审查”“临时措施”“信息咨询”等程序。从“市场扭曲”条款中的概念与适用来看，“市场扭曲”意味着对欧盟内部市场带来了消极影响，且着重出现在经营者集中以及公共采购领域。外国补贴草案第 条提供了“市场扭曲”一般意义上的定义：外国补贴提高了内部市场相关企业的竞争水平，且此举事实上或潜在地对内部市场的竞争带来了不利影响。外国补贴草案第 条对经营者集中情况下“市场扭曲”条款的适用进行了补充，例如“对内部
13、市场是否存在扭曲的评估应以第 条与第 条的规定为原则，但限制在与经营者集中行为利益攸关的行为中。并且只有自合同或条约签署、公开招 标 的 公 告 或 收 购 的 控 制 权 前 个 日 历 年（）所授予的外国补贴在评估范围之内”。外国补贴草案 第 条在公共采购领域对“市场扭曲”的定义与条款适用都进行了规定。该条指出，“在公共采购程序中所引发或存在隐患的扭曲是指外国补贴使企业所提交的投标书在与之相关的工作、物资供应以及服务等方面产生了不正当的优势”。市场扭曲规则的适用应“仅限于与公共采购程序利益攸关的行为中，只有在通告前 年授予的外国补贴在评估范围之内”。从救济方式来看，“市场扭曲”条款提供了承
14、诺与补救措施两种方式。外国补贴草案通过第 条授权调查机构采取相关措施以消除欧盟市场内部的扭曲状况。草案在第 条第 项中为承诺与补救措施提供了 种参考，包括减少产能或市场份额、远离相关投资以及转让部分投资等方式。.“市场扭曲”条款的定位：外国补贴不利影响衡量标准与欧盟反倾销规则相比，“市场扭曲”条款在外国补贴立法中的定位发生了改变。就欧盟反倾销规则而言，“市场扭曲”条款作为反倾销调查机构采取差别待遇的主体要件而存在。欧盟 条例第 条授权反倾销调查机构在认定调查对象存在市场扭曲情形时，对相关商品倾销幅度的计算采取差别待遇。据此，欧盟在公布 条例后发布中国经济存在严重扭曲问题的报告，指出中国经济受到
15、国家干预的影响并导致了严重扭曲的结果，为欧盟继续针对中国采取贸易救济措施提供了依据。因此，“市场扭曲”条款在欧盟反倾销规则中的定位在于以判定调查对象市场经济性质为条件，为采取差别待遇提供依据。而欧盟外国补贴立法下，“市场扭曲”条款作为反补贴调查机构采取差别待遇的结果要件而存在。与欧盟 条例第 条同时规定了反倾销措施的主体、行为以及结果要件不同，外国补贴草案对于反补贴措施相关要件的规定分散在多项条款中。该草案第 条首先对外国补贴的认定进行了规定，并在第 条中强调“市场扭曲”的意义在于衡量外国补贴对欧盟内部市场所造成的不利影响，最后通过第 条授权反补贴调查机构采取相关措施以消除欧盟市场内部的扭曲状
16、况。无论是 反补贴协定还是欧盟现有反倾销条例都将补贴行为对进口国国内产业造成的“损害”作为采取相关救济措施的结果要件。相较而言，外国补贴草案将“市场扭曲”作为其采取反补贴措施的结果要件事实上在反补贴规则中创设了例外条款。而该条款的存在为欧盟反补贴调查机构采取贸易救济措施提供了新依据。因此，“市场扭曲”条款在欧盟外国补贴立法中的定位在于国际贸易 年第 期法 律以应对外国补贴对欧盟内部市场所带来的“扭曲影响”为条件，为采取差别待遇提供依据。二、“市场扭曲”标准的变化对我国的影响（一）增加贸易救济调查与争端风险“市场扭曲”标准适用范围的不断扩张潜在增加了贸易救济调查的风险。在“非市场经济”条款终止之前，中国出口产品面对的贸易救济争端主要来自以“非市场经济体”为依据的反倾销调查。“非市场经济”条款终止之后，欧盟将“市场扭曲”标准分别引入反倾销规则与反补贴规则，为其贸易救济调查机构向中国企业采取贸易救济措施提供了新的依据。据此，中国出口产品遭受的贸易救济调查将一方面来自以中国市场存在“严重扭曲”为依据的反倾销调查，另一方面来自以欧盟内部市场存在“扭曲影响”的反补贴调查。年 月，欧盟发布了名为坚定
