1、浅谈我国食品平安监管体制的完善和创新 我国现今的食品平安监管体制在延续历史做法的同时，更要向管理体制卓有成效的国家学习，使监管体制相对协调集中，逐渐开创我国科学、协调的食品平安监管新模式。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一方面那么出现模糊或真空地带，给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品平安都管但都管不好的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。2022年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局根底上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政本钱以及部
2、门协调等诸多原因，想要在短时间内解决食品平安监管体制的问题，尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向相对集中统一的方向开展。我们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力开展水平极不平衡，不可能也不必要将食品平安的监管统一在一二个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品平安监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政本钱。一、考虑在现行的部际食品平安联席协调会议的管理架构上有所突破可以成立国务院食品平安委员会，以统一协调、管理涉及国家食品平安的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱
3、的局面。国务院食品平安委员会由国务院总理或副总理出任主任，国家食品药品监督管理局、农业部、卫生部、质检局、工商总局、公安部、商务部、海关总署等相关部委领导或主管领导均成为该委员会成员（关系较为重大的正部级单位的一把手可作为委员会副主任）。委员会秘书长（或常务副主任）及委员会的办事机构或秘书处可以设在某个部委（局、办），承担该委员会的具体工作。食品平安委员会的主要职责有：（1）审议食品平安的有关法规或实施细那么；（2）研究确定加强食品平安的重大政策；（3）审议全国食品平安工作的总体开展规划、方案；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）催促规划、方案和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方
4、间的食品平安工作，组织重大事故的查处；（7）指导各部门、各地区及全社会支持并参与食品平安宣传，推动食品平安健康开展。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品平安委员会相对应的机构。二、建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品平安监管体制 由于食品平安涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担平安监管的重责大任。在“一个部门管不了的情况下，现行食品平安监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食
5、品药品监管部门负责对食品平安的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。 分段监管体制虽然有助于催促相关部门各司其职，防止“一个部门管不了的现象，但也出现了“多个部门管不好的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田头到“餐桌的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围；而在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。再如，对食品平安风险评估、食品平安标准制定、食品平安信息公布等不属于任何一个环节
6、的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管的实用主义思维，必然削弱监管部门的监管效率，甚至贻误最正确监管时机。 为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好的恶性循环，食品平安法在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时，要求建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品平安监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，立法者坚持和完善“多龙治水、分段监管的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责。就中央层面的监管职责分工而言，食品平安法第4条第2
7、款和第3款规定：“国务院卫生行政部门承担食品平安综合协调职责，负责食品平安风险评估、食品平安标准制定、食品平安信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验标准的制定，组织查处食品平安重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮效劳活动实施监督管理。就地方层面的监管职责分工而言，该法第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品平安监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品平安监督管理工作。 为消弭监管空隙、铸造
8、监管合力，提高监管效率，食品平安法第4条第1款要求国务院设立食品平安委员会，作为全国层面的监管议事协调机构。该委员会应着力于对食品平安监管工作进行协调和指导。为消除横向监管部门之间的监管盲区，该法第6条还要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为保持食品平安监管体制的动态性与开发性，食品平安法第103条还授权国务院根据实际需要对食品平安监督管理体制作出调整。 为充分发挥地方政府对当地食品企业的监管资源优势，立法者要求地方政府对本行政区域的食品平安监管负总责。食品平安法第5条第1款和第3款规定：“县
9、级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品平安监督管理工作，建立健全食品平安全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品平安突发事件应对工作；完善、落实食品平安监督管理责任制，对食品平安监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品平安监督管理工作。地方政府对本行政区域的食品平安监管负总责有利有弊。利在于，地方政府对被监管对象最熟悉、最了解，最容易实现食品平安的源头治理；弊在于，地方政府与被监管企业有着千丝万缕的利益关系，出于本地财政收入、政绩和人情等多种因素的考量，地方政府有可能在食品平安监管方面推
10、行地方保护主义。对这一潜在的监管道德风险，有关部门和社会各界应当保持高度警惕。三、弘扬源头治理理念，建立统一的食品 食品平安标准的科学性、合理性、平安性与可靠性直接关系到广阔消费者的人身平安。制定并且实施严格的食品平安标准是真正实现食品平安源头治理、防患于未然的前提条件。我国食品平安标准“不标准一直是食品平安监管的软肋。从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的PVC保鲜膜等一系列食品平安事故，均与我国现行食品平安标准的“散、乱、差有关。 所谓“散，是指我国的食品平安标准缺乏统一性。既有国家标准，也有地方标准；既有行业标准，也有企业标准；国家标准中既有食品卫生标准，也有食品质量标准、食用农产品
11、质量平安标准，有关食品的行业标准中也有强制执行的标准。 所谓“乱，是指我国一些食品平安标准缺乏科学性、合理性。例如，有关馒头形状的标准就与食品平安没有任何关联。 所谓“差，是指我国一些食品平安标准过于老化，缺乏前瞻性与针对性。许多标准（包括苏丹红与三聚氰胺的标准）都是在重大食品平安事故发生之后才诞生出来，而在重大食品平安事故发生之前那么无此标准。 针对我国现行食品平安标准的“散、乱、差问题，食品平安法第三章从五个方面对食品平安标准制度进行了制度创新： 首先，确立了食品平安标准的统一性。一是第19条将食品平安标准界定为强制执行的标准，除食品平安标准外，不得制定其他的食品强制性标准；二是第21条第
12、1款要求食品平安国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号；三是第22条要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量平安标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品平安国家标准；四是第23条要求食品平安国家标准经食品平安国家标准审评委员会审查通过；五是在没有食品平安国家标准的情况下，才例外允许制定食品平安地方标准。 其次，确立了食品平安标准的动态调整机制。食品平安法第16条明确规定，食品平安风险评估结果是制定、修订食品平安标准和对食品平安实施监督管理的科学依据；需要制定、修订相关食品平安国家标准的，国务院卫生
13、行政部门应当立即制定、修订。第23条第2款也要求制定食品平安国家标准时，要依据食品平安风险评估结果并充分考虑食用农产品质量平安风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品平安风险评估结果。而食品平安风险评估是一个长期的、动态的机制。食品平安中的平安隐患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能随着科技的开展，不断地显现出来。食品平安风险评估结果变化了，食品平安标准也必须与时俱进。 其三，确立了以人为本的食品平安标准制定理念。食品平安法第99条将“食品平安界定为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害；第18条要求制定食品平安标准以保障公众身
14、体健康为宗旨，做到科学合理、平安可靠；第23条第2款要求制定食品平安国家标准时要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，以充分尊重广阔消费者对标准制定的话语权。在实践中，有人认为我国现在生产力水平低，食品平安标准不能和兴旺国家看齐。这个观点是错误的。要正确看待中国特色。中国特色不是保护落后的代名词。相反，中国特色要求中国的食品更加平安，食品的生产经营更加人性化，食品平安标准也要与兴旺国家看齐。 其四，鼓励企业慎单独律，出台严格的食品平安标准。该法第25条既允许企业在其生产的食品没有食品平安国家标准或者地方标准的情况下制定企业标准，作为组织生产的依据；也鼓励食品生产企业追求卓越，见贤思齐，制定严于
15、食品平安国家标准或者地方标准的企业标准。 四、弘扬勤勉行政理念，废除食品免检制度 为在食品平安监管领域建设效劳型政府，食品平安法弘扬了勤勉行政的立法理念。可圈可点的一个例证便是废除了食品免检制度，强化了食品检验力度。国家质量监督部门建立的食品免检制度就是诸多商品免检制度中的一项而已。虽然食品免检制度的设计本意是好的，但实际操作效果一直遭人诟病。三鹿事件误导和坑害广阔消费者的危险杀手锏就是食品免检制度。因为，含有三聚氰胺的三鹿婴幼儿奶粉恰好就是免检食品。有鉴于此，食品平安法第60条第1款明文禁止食品平安监督管理部门对食品实施免检，并在第2款和第3款要求加大食品检验力度：一是要求县级以上质量监督、
16、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品进行定期或者不定期的抽样检验；二是规定上述部门在执法工作中需要对食品进行检验时，要委托符合该法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。 食品免检制度本身的危害极其严重。首先，监管者放弃了对免检商品的监管职责。质量存有瑕疵甚至危险的商品，只要有免检招牌，即可一路绿灯，畅通无阻。二是企业放弃了自律。既然监管者都不再检查，企业何必自己跟自己过不去。公司的大股东、经营管理层乃至一线员工都会放松自律监管。三是助长了同行企业之间的不公平竞争。在免检招牌的庇护下，价高质次的免检商品招摇过市，而使没有免检招牌的同价质优商品举步维艰。四是误导了广阔消费者的理性选择。许多消费者存在从众心理，对监管者免检的劣质商品自然也是深信无疑。其实，免检制度设计本身的逻辑漏洞百出。因为，一个企业昨天诚信，并不代表今天诚信、明天继续诚信
