1、新农村建设要统筹城乡开展，完善乡村治理 我国正处在改革的历史新起点。建设社会主义新农村，统筹城乡开展，完善乡村治理结构是迫切需要解决的重大课题。 2023年3月2526日，由中国（海南）改革开展研究院主办的“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会在海口举行，会议就新农村建设过程中的理论和现实问题展开了深入探讨。 本次研讨会受到了国内外专家、学者的广泛关注和积极参与。出席会议的正式代表160多人，包括国家发改委、农业部、财政部、中编办、国务院研究室、国务院开展研究中心等国家部委的领导和专家；中共中央党校、中国社会科学院、中国人民大学、北京大学等重点院校和科研机构的农村政策研究人员；21
2、个省（市、自治区）的代表；美国、印度、韩国、挪威等国家研究农村开展和乡村治理的学者。为使研讨会更具实践性，会议还特别邀请了国内局部乡（镇）、村的基层代表。现将本次会议观点综述如下： 一、站在历史新起点，统筹城乡开展 2023年以全面取消农业税为标志，拉开了新农村建设的序幕，也揭示了中国农村改革进入新阶段。因此，必须站在新的历史起点，全面统筹城乡开展。 统筹城乡开展是我国新农村建设的根本理念和指导思想。代表们认为，党的十六大以来，我国在农村改革方面先后提出了一系列新的理念：一是把“三农工作作为政府全部工作的重中之重；二是明确统筹城乡开展的根本方略；三是做出了我国总体上已经具备“以工促农、以城带乡
3、的判断；四是制定了“少取、多予、放活和“工业反哺农业、城市支持农村的根本方针；五是强调了建设社会主义新农村的根本任务。统筹城乡开展是新阶段“三农工作的重要拓展和升华，它与建设新农村相互依存、相互补充。 统筹城乡开展是适应社会矛盾变化的客观要求。代表们普遍认为，在新的历史时期，建设社会主义新农村有其必要性和迫切性。在后农业税时代，我国社会面临着日益突出的两大矛盾：一是经济增长与开展不平衡、资源和环境约束的矛盾；二是广阔社会成员的公共效劳需求全面快速增长与公共效劳不到位、公共产品供给短缺的矛盾。这两个矛盾在农村尤其锋利。因此，适应社会矛盾的变化，需要进一步落实以人为本的科学开展观，促进城乡协调开展
4、。 统筹城乡开展更加表达了社会公平的原那么。许多代表认为，在我国市场化改革进程中，应当更加注重社会公平。目前，城乡公共效劳的严重失衡已成为城乡统筹开展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在，由此引发和激化了许多新的社会矛盾。因而有必要通过统筹城乡开展来深化改革，使广阔农民能够分享改革的成果。 二、建设新农村，必须从制度层面着手 新农村建设是一个系统工程，需要各方面政策的配合，从宏观和微观两个层面进行统筹安排。农村税费改革是惠民利民的重要措施，但这只是迈出新农村建设的第一步。因此，新农村建设需要以深化改革为根底，进行制度创新，切实保护农民利益，实现城乡协调开展。 深化综合体制改革。在新农村建设过程
5、中，关键是要加快土地制度改革、农村经济体制改革和行政管理体制改革。有代表提出，建设新农村不能重蹈城市建设过程中“经营城市的旧路，不能把招商引资作为政府主要的工作重点。统筹城乡开展不仅是农村公共根底设施的建设和村容村貌的改变，更重要的是农村综合生产、生活能力的提高，因而制度安排上必须有所表达。也有代表提出，新农村建设中的“生产开展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主的目标不仅涉及到经济体制改革，而且包含了社会体制与政治体制改革，表达了制度改革的配套要求。有代表那么强调指出，在制度安排中，根底秩序更重要。统筹城乡开展不能只盯着制度安排的外表，应该更加关注这个制度能够运作的根底秩序。 制度安排必
6、须自下而上与自上而下相结合。代表们认为，中央必须进行相关的制度创新，进一步完善现有的制度安排，加大中央财政向农民、农村、农业倾斜的力度，让公共财政的阳光普照农村，为新农村建设提供有力的制度保障和资金保障，这是自上而下的制度安排。代表们也强调在统筹城乡开展过程中自下而上的制度安排的重要性，比方说，促进民间资本投入于农村公共产品尤其是准公共产品的生产。在制度安排的过程中，必须尊重农民的意愿，充分发挥农民的主观能动性，将内生的改革意愿和外部的改革推动有效地结合起来，以减少制度供给和执行中的时滞，提高效率。 宏观经济政策要为统筹城乡开展效劳。有代表提出，“三农问题根本上不是农民、农村和农业自身的问题，
7、而是宏观的问题。在中央和地方实行分税制后，中央和地方的事权和财权不对称很大程度上影响了农村各项事业的开展。在现有财政约束的框架下，要进一步扩大中央财政对农村的投入力度。一些代表从宏观经济政策领域提出了统筹城乡开展的其他建议，解决“钱从哪里来，人往哪里去的问题。由于体制等方面的原因，农村资金大局部流入城市，农业银行等农村金融机构的效劳重点已发生转移，为农村提供金融效劳的动力严重缺乏，必须重新构建农村金融效劳体系，将现有的农村信用合作社开展成带有合作性质的金融机构或是带有社区性质的商业银行。 新农村建设中要切实维护农民权益。代表们普遍认为，改革是一个利益调整的过程。因而，处理好各方面的利益关系尤为
8、重要，不能加剧农民群体的弱势困境。在此根底上，代表们从不同的层面提出了相应的政策建议，如有代表提出应该明晰与农民利益悠关的土地权益，消除农民与土地之间的模糊关系。比方说，“30年不变到底是农民使用土地权限不变。还是政策的法律有效期为30年。在此根底上，有代表进一步提出，如果农民的土地权益得不到有效保护，将会导致农业生产的短期行为。比方说，一些地方农村灌溉系统失修和土地掠夺式利用，导致了一些农田土地肥力下降和大量使用无机肥，加剧了生态污染，形成恶性循环。有的代表那么强调农民的利益保护和利益诉求机制，改革现有的信访机制，将之与人大相结合，强调司法援助和法律保障；也有代表坚持农民群体自身维护利益的必
9、要性，认为单纯靠外界维护有一定的局限，要开展以农村新型经济合作组织为重点的农民组织，提高农民自我开展和保护能力。 三、统筹城乡开展的核心是打破“二元定式 二元制度结构是造成城乡差距的重要原因。因此，从农村实际情况看，打破城乡二元制度结构对缩小城乡差距十分重要。“十五时期，我国实现了城乡税制统一，这是一个历史性突破。“十一五时期，如果我们能在打破二元制度结构方面有实质性进展，将对建设新农村有重大作用。 统筹城乡开展，必须打破“二元思维。有代表指出，我国的城乡分治不仅是在机制上，还表达在社会的“二元思维上，即习惯上按照“二元定式进行思考和解决问题。因而要统筹城乡开展，必须打破“二元思维定式。如财政
10、科目上的“支农支出，一定程度上可以解读为，农村问题的解决带有“支持的性质，并非财政的份内事。打破这种思维定式，有利于促进城乡协调开展。 统筹城乡开展，必须解决“二元结构问题。与会专家们一致认为，城乡“二元结构已经成为当前我国经济和社会开展的严重障碍。如果城乡“二元结构问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至会使城市本身的开展失去依托和支撑。有代表进一步指出，我国目前面临行政和市场两个“二元结构的叠加，即在行政主导型的“二元结构没有完全消失之前，市场主导型的“二元结构开始形成，这是横在我国农村和城市之间“二元结构的真正含义。在这两个“二元结构叠加在一起的情况下，城乡差距进一步扩大。因此，必
11、须在解决行政“二元结构的根底上，解决市场“二元结构的问题。 打破“二元制度结构，有助于缩小城乡差距。有代表认为，目前城乡之间的实际收入差距已在原来的根底上有所扩大，很大程度上与政府在城乡之间实行的差异化政策有关，如根底教育、医疗、最低收入保障、养老保险等方面。面对城乡实际差距过大的现实，我们应当充分估计并高度重视农村公共效劳对缓解和缩小城乡差距的重要作用。缩小城乡差距，并不是指缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共效劳和生活水平的差距，以实现公共效劳的均等化。 四、建设农村公共效劳体制是统筹城乡开展的重点 城乡之间公共产品供给的巨大差距，严重影响了社会公平和稳定。有必要加快
12、建立城乡统一的公共效劳体制，让农民更多地享受到均等化的公共效劳。 统筹城乡开展，要求公共效劳进一步向农村延伸。以科学开展观为指导，统筹城乡开展，重要的是把建设新农村依托在公共效劳体制创新的根底上。代表们指出，随着农业税的取消，农村公共效劳的内涵和外延都发生了根本转变。所以，应当在有条件的农村地区，扩大公共效劳的范围，提高公共效劳的质量。除了效率类公共效劳，如农村根底设施建设、信息效劳等外，还应包括义务教育、公共医疗、最低生活保障等民生类公共效劳和财产保护、法律援助等民权类公共效劳。有代表建议，今后几年，通过为广阔农民提供根本而有保障的公共产品，可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济
13、条件下城乡协调开展的新途径。 公共财政应首先满足农民最迫切的公共需求。有代表提出，即使我国中央财政向农村大幅度倾斜，也无法支撑庞大的农村公共效劳体系。因此，为农村提供公共效劳存在优先次序的问题。从公共财政承受力和效率角度，需要优先解决农民增收、农村根底设施建设等问题。与之相反的观点是，目前农村最需要解决的是民生类公共产品的供给。因此，需要尽快解决农村最急需和最现实的公共产品供给问题，如提供免费、强制和无差异的义务教育，建立农村公共医疗体系和最低生活保障体系等。有代表对此观点加以论证：按照亚行最近估计，我国每年只需拿出202300亿元人民币，就能保证中国2500万最贫困人口的最低生活水平；为1.
14、2亿农村学生支付9年的学费；为7.7亿农村人口建立根本的医疗保障体系。这样的支出有很强的可行性，如能积极实施，必将有力地促进经济增长和社会公平。 必须建立多元化的公共效劳供给体系。有代表提出，要转变观念，在公共产品的提供上创造新的模式。政府是公共效劳最重要的，但不是唯一的主体。有代表从国别比照研究中指出，应该在以各级政府作为农村公共效劳供给主体的前提下，发挥农村经济合作组织、农村传统自治组织的积极作用。由于与政府在提供公共效劳的方式、范围上存在差异，各类民间组织一定程度上可以弥补农村公共效劳领域的某些空白。也有代表指出，在农村经济合作组织等比较强大的情况下，有可能形成政府与民间组织在公共效劳提
15、供方面的良性互动。对于农村事业单位改革，代表们认为，必须把农村“七站八所的改革纳入到农村公共效劳体制范畴内，按照提供公共效劳的要求，统筹农村事业单位改革。 完善公共效劳供给的监督机制。有代表指出，要提高公共效劳供给的效率，除了体制因素外，重要之处在于透明化和问责制，包括对政府公共效劳决策和执行过程的透明化和问责制。因此，需要建立比较完善的民主监督机制，发挥农民自治和各类民间组织的作用，同时建立相应的审计机制。有代表进一步指出，目前我国的审计理念正在从真实型向效益型转变，要把这个机制引入公共效劳领域。这既有利于防止资金的“跑冒滴漏，又有助于提高资金的使用效率。 五、统筹城乡开展，需要构建有效的乡村治理结构 近年来，我国乡村治理的各种矛盾日益突出，已成为整个经济社会开展中一个不容回避的问题。如何构建现代乡村治理结构，对于统筹城乡协调开展有很大影响。 与时俱进，构建现代乡村治理结构。与会代表普遍认为，合理的乡村治理结构既包括有效发挥政府作用，也包括有效发挥社会民间组织的作用。有代表根据国别比照研究指出，在乡村治理结构中，民间组织的参与非常重要。例如，印度的乡村治理，在政府管理之外有民间组织参与，这些民间组织非常重视农业建设，解决了村民现实的问题（如义务教育等）。也有代表指出，由于政府和乡村社会的关系、政府和农民的关系发生了假设干变化，因此需要对乡村治理模式进行改革。对政府来说，要让
