1、对浙江下山移民工作的调研与思考 编者按： 为了建立健全下山移民长效机制，真正实现“迁得下，稳得住，富得起，促进欠兴旺地区的跨越式开展，最近省发改委对11个市、7个县（市、区）作了深入的调查研究，并与基层乡镇、下山移民进行了面对面和富有成效的交流、座谈。经过调研考察，对全省下山移民取得的成绩、经验和存在的问题有了更清醒的把握，对进一步做好下山移民工作有了一定的认识。 1984年，XX县区山口镇一局部居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲靠友，举家搬迁下山，不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致富道路。之后，全省的下山移民随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而由小到大，逐步加快，
2、经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心镇迁移的过程，经历了一个从自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按照统筹城乡开展的要求进行的过程。特别是1996年以来，各级地方政府把引导农民下山作为加快脱贫、欠兴旺乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群众自愿、政府引导的原那么，积极引导地质灾害点、高山遥远山区和革命老区等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。据统计，自2022年实施“百乡扶贫攻坚方案和“欠兴旺乡镇奔小康工程以来，全省共建立下山移民小区（点）1147个，累计搬迁山区农户8.36万户、28.86万人。当前，全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线
3、、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务农为主向从事 二、三产业转变。 一、下山移民的根本经验 总结这几年来浙江下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合，即坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节： 1.统筹开展规划，增强下山移民工作的科学性。下山移民工作是一项长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的条件也不同，既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。XX县区从1993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立足于解决当前下
4、山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的开展生产、城市化建设的深层次问题。第一步从1993年到2022年，规划30个行政村22023个自然村4万人下山脱贫；第二步从2022年到202322年，把全县最贫困、自然条件最差的150个行政村8056户、29001人分步搬迁下山。同时编制了扶贫小区规划，从有利于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济开展的角度考虑，选择地理条件相对优越、辐射面广、贫困人口又相对集中的沿江沿路的11个乡镇创办扶贫小区。XX县区在2022年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点的根底上，着手制订了山区人口“内聚外迁五年规划：一是规模移民集中安置规划。充分考虑移民承受能力、
5、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，在XX县区选择地价适中、根底设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了2个共300余亩面积的首批移民多层住宅新村，方案安置移民2500户、9000人。二是梯度生态移民规划。对自然条件和人居环境较差，在册户数20户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，方案用五年时间，山区自然村由原来的469个减少到300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大规模村转移。两年来已整体搬迁自然村66个，梯度转移山区群众202363户、3159人。 2.制定优惠政策，激发下山移民的积极性。从各地的实践看，优惠政策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。总的看来
6、，优惠政策主要集中在四个方面： 第一是规费方面的减免。XX市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费，用于移民所在地城镇配套费建设。XX市各个欠发XX县区对下山移民户在搬迁、建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费都予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的投入，根本上按本钱价收取。XX县区按照能减那么减、能免那么免的精神，共有12项规费给予优惠或减免，人均达6000元左右，鼓励村民自发搬迁。 第二是土地方面的优惠。XX县区规定对乡镇定点下山移民的农户，由政府无偿提供建房基地，所需生
7、产用地，由迁居地政府和村组织负责，帮助其从就近农民或村集体中承包和租用。XX市各县市对下山移民后退宅还耕土地整理面积以每亩2万至3.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户的具体比例。XX县区采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理折抵指标商品化的方法，统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的开展壮大。XX县区政策规定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、土地征用税的50%返还乡镇用于扶贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%。 第三是对农民的直接补助。各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、政府适当补助的
8、原那么，坚持“政府能根本承受，移民能根本接受的原那么，改以往的暗补为明补，起到了很好的作用。XX市从2022年以来，省、市、县财政用于扶持下山脱贫的资金共达620230万元，为加快下山移民力度，从2023年开始每年安排202300万元的专项资金，用于下山脱贫补助。余姚为扶持贫困户移民下山，对贫困户移民下山撤除旧房的，由市安排专项资金给予每户2023000元的补助，梯度移民至山区中心村或人口相对集中行政村的，给予每户8000元的补助，对山区整体迁移到移民新村的，根据实际购房户数，给予每户7000元的补助，专项用于移民新村公共根底设施建设，大大减轻农民下山的经济负担。 3.注重科学选址，推进移民小
9、区有序建设。下山移民到哪里是政府和农民共同关心的核心问题。选址科学，不仅能吸引更多的农民下山，也有利于当地政府更加有效开展工作。XX市结合块状经济开展、生态环境保护和行政区划调整，采取“梯度和整体移民相结合，分散移民和集中安置相结合的方法，分别在县城、中心镇、中心村规划建设一批“布局合理、规模适度、功能完善、环境优美的下山脱贫小区、点。一是依托XX县区和中心集镇的民工之家，如在两市三区实施的“安心工程，现已建成21万多平方米，解决了约4万人的居住问题；二是依托普通集镇的下山脱贫小区，如XX县区山门镇利用溪滩杂地20233亩，分三期建设下山脱贫小区，现已安置437户1755人；三是依托中心村的下
10、山脱贫点，如XX县区周壤乡在乡政府所在地村建设下山脱贫点，使周边高山上的自然村20230多户农民迁移下山；四是投亲靠友式的分散安置，取得理想的效果。XX市在安置三峡移民时坚持“六不安置原那么，即人均耕地面积不到全县市区人均水平的村不安置，交通不便、水、电设施不完备、远离集镇的村不安置，村级班子不团结、矛盾和问题较多的村不安置，村级集体经济薄弱、属于贫困村的不安置，从而为移民的生活生产创造了良好的条件。XX县区针对移民的不同经济状况，充分考虑移民经济实力的差异，合理安排不同层次的移民：对于经济条件好的移民，安排他们到位置好的小区落户；对于有经商能力和经商意识强的移民，那么安排在适合从事各种商业活
11、动的商业区落户；对于经济比较困难的农户，安排在地价廉价的住宅区落户，确保他们安居下来。 4.切实保障权益，解除下山移民后顾之忧。农民下山后，正确处置旧宅和原生产用地，在移民地拥有生产资料，以确保农民享受“国民待遇是一个重要的课题。宁波在加大动迁力度的同时，建立了专门的效劳机构和效劳窗口，进行宣传，接受咨询，开展培训，做到指导进村、拆迁到场、效劳到人，解决移民后顾之忧。余姚为切实保障农民权益，实行“六个公开，即抓好移民的统一公开安置，实行安置政策公开，办事程序公开，审核结果公开，安置结果公开，移民资金使用管理公开，接受社会各界全程监督。还组织山区乡镇在XX县区建立外出人口中介效劳组织，开展劳务中
12、介、旧房中介、就学联系、审批办证、方案生育等效劳工作，帮助山区群众解决移民下山中碰到的难题。在保护农民权益方面，各地普遍实行“三不变政策，即对山区移民原有的集体经济组织成员身份不变，集体资产享有权不变，土地承包权、林木收益权和自留山使用权不变。切实保障移民落户权益，同等享受有关公共根底（效劳）设施，移民下山转为城镇居民户口的农户，其就业、子女入学、社会保障等方面享受与安置地城镇居民的同等待遇。 5.加强素质培训，提上下山移民就业能力。对于广阔下山的农民来说，下山移民意味着重新创业，提高农民就业能力，掌握一门致富的技术、寻找一条致富的门路，是让他们搬得下、稳得住、富得起的必备条件。各地纷纷把职业
13、培训作为下山移民工作的长效机制来抓，政府买单，实行免费培训。衢州各地对下山移民的培训、输出实行“三优先，即优先安排方案、优先安排补助、优先推荐就业。在培训方向上突出非农就业技能培训，如衢江区2022年专门在乌溪江库区困难群众移民小区开展“送岗位、送培训、送效劳活动，组织了19家企业、4个培训学校现场招工、招生，吸引了202300多人。据初步统计，近几年XX市累计下山移民的4.8万人中，参加各类培训人数近2.8万人，近2万人实现了就业。 二、当前存在的问题 1.规划不到位。目前各地规划编制进展不一，以杭州为例，尚无县（市）级下山移民总体实施规划，有的乡镇虽有一定的搬迁方案，但受诸多条件的限制，工
14、程工程未能按期实施。临海沿江镇白箬潭村系泥石流控制区，每年台风季节，镇里组织人员上山转移村民，在镇里租用民房安置村民，但由于缺乏统一安置规划，无用地指标，移民小区一直无法落实。目前下山移民大多由欠兴旺乡镇自行组织实施，导致下山移民规模普遍较小，移民点建设普遍小而散，根底设施共享率低，有的移民点还建在水库上游，往往造成二次移民。全省各地不同程度上都存在“盲目安营扎寨，随意定点的现象。 2.土地日益紧张。下山脱贫目前遭遇的最大的瓶颈是土地问题。XX省关于实施欠兴旺乡镇奔小康工程的通知明确规定，省里每年安排一批建设用地方案指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。但在实际操作中由于各项
15、建设用地均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标落实十分困难。如仙居2023年安置移民小区用地需700亩，市里下达给该县农转用用地指标仅22023亩，即使全部用地指标给移民小区也无济于事。XX县区每年下山脱贫用地需要300亩，而该县的建设用地指标仅600-700亩，可用于下山脱贫点建设只有20230亩，远远不能满足建设需求。农民新村（点）往往是规划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须要等退宅还田工程经批准前方给予使用，难解燃眉之急。严格的土地政策使得下山脱贫农户建房用地尤为紧张，下山脱贫小区（点）的
16、建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度。 3.地方财力难以支撑。下山移民的主要任务集中在相对欠发XX县区及乡镇，这些县或乡镇本身财政非常薄弱，据统计，2022年全省211个欠兴旺乡镇平均每个乡镇预算内财政收入为135万元，可支配收入为206万元，财政支出为286万元，仅够维持日常工作，移民小区建设的巨额投入使一些地方政府感到力不从心。据XX县区、XX县区等地测算，创立一个县级下山脱贫安置小区，政府投入每户平均至少2023万元，创立一个乡级下山脱贫小区或安置点，每户也需要3万元以上。XX市在2022年制定了关于组织实施山区贫困人口下山脱贫的假设干意见，提出的各县（市、区）要制定相应的资金配套政策，确保每户（3人以上，含3人）补助费不得少于1万元，用于根底设施建设。但大局部县（市、区）没有按这一指标执行。而移民小区的征地补偿、
