1、对我国政府绩效审计的思考 审计作为一种监督管理活动，从根本上讲是为维护财产所有人或出资人（股东、债权人、纳税人等）的利益效劳的。对政府审计来说，其实际是代表纳税人（人民或公众）在监督政府对财政资金或公共资源的管理和使用。作为出资人，他们不仅应该知道政府将钱用在那里，而且还应该知道其实际的使用效果如何。这就要求，国家审计机关不但要对政府的财政、财务收支进行审计，以检查其资金使用是否在国家预算范围内这被称为合规性审计或财务审计；而且还要对财政资金的使用效果进行审计，以检查其是否存在无效率或低效率现象这被称为绩效审计。 政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对
2、被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行监督与评价。 一、我国政府绩效审计的制约因素 （一）政府绩效审计的根底比较薄弱。 开展政府绩效审计有几个重要的前提条件。一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，财务审计已经实现了标准化和制度化。二是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。我国的现状是经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。进行的财务审计还没有实现对所审计单位会计报表发表意见，主要还是针对有关制度法规的
3、遵守情况进行检查。而且由于政府会计制度还不完善，加之相关的财务报表未经过审计，会计资料的真实性还没有得到保证，开展绩效审计的根底比较薄弱。 （二）政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准。 在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。评价标准有两大类：一类是标准性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与标准化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使
4、用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对标准化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。 （三）审计方法、审计人员结构均有待优化。 与财务收支真实合法审计相比，政府绩效审计是面向未来的审计，要求审计人员在揭露问题的根底上，要进行趋势分析，并提出解决问题的方案。在具体的审计方法上，要根据审计目标而定，并没有固定通用的方式方法，往往要运用多学科的知识，对审计目标进行分析评价，为审计结论提供科学
5、依据。这些学科领域包括：公共管理和现代预算制度，本钱效益与经济分析学的分析方法，应用统计学与计算机技术，心理调查技术与其他行为科学，包括政治学在内的社会科学等等。而我们现有的审计人才多具备丰富的财经、审计方面知识和经验，其他具备如法律、计算机、工程等知识的人才相对欠缺，这也成为制约我国绩效审计开展的一个方面。 三、对我国政府绩效审计未来开展的几点建议 （一）积极推动政府预算管理制度的完善。 政府预算管理制度直接影响绩效审计的开展。当前我国正在探索绩效预算制度，这一制度的实施，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，这就为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。反过来，绩效审计的开展也为绩效
6、预算的实施提供了支持。通过绩效审计可以对工程或单位的绩效水平作出客观的评价，为下期预算提供决策根底，也便于考核预算单位的责任履行情况。当前审计机关应积极与财政部门配合，共同促进绩效预算制度的建立。 （二）积极促进政府管理水平的提高。 绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是政府及其部门（单位、工程）应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的工程或单位工作责任目标，需要政府管理水平开展到一定程度之后才能实现。我国的政府正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建
7、立责任政府。责任政府的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过绩效审计揭示政府在预算管理、投对我国政府绩效审计的思考第2页 资工程管理、专项资金使用管理中存在的共性问题，促进其完善制度；通过专项审计调查对政府活动进行评估，评价政府决策的科学性，揭露政府活动中的管理缺陷，从而促进政府改善管理；通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供根底，促进政府部门和公共单位责任制的建立。 （三）建立绩效审计的法律、法规依据。 法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的根本原那么，只有以法律、法规的形
8、式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准那么，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准那么。在准那么中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告根本形式等作出具体规定。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准那么。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上表达公平。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不
9、同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。 （四）优化审计人员结构，运用科学审计方法。 审计人员要加强学习，提高理论素质和业务水平，增强政府绩效审计能力；考虑到现有审计人员知识结构单一的实际情况，在现阶段还可以借用民间审计、内部审计或其他专业人才的力量，以适应绩效审计。 同时，绩效审计要运用科学的审计方法。由于绩效审计工作自身的复杂性和多样性，绩效审计的方法要表达几个特点：第一，一般性和多样性的统一。绩效审计的对象多种多样，几乎不受条件和环境限制，涉及与政府有关的各个方面，而且目的各异，所以使用一种固定的审计方法来完成不同的绩效审计工程是不可能的。
10、因此，必须针对不同的审计对象和目的设计不同的取证和分析方法。第二，与其他学科相融合。审计是一门边缘学科，其自身的开展总是和其他学科融合在一起的，包括方法体系。审计自始至终都是依附于其他工程和学科上的，具有很强的附属性。绩效审计方法的选择那么更加外向化，不再拘泥于传统的财务收支审计方法。其他学科或政府部门使用的评价、调查、研究方法都可以在绩效审计中使用。总之，但凡有利于绩效审计开展的方法都应归入绩效审计的方法体系。第三，各种审计方法综合运用。由于绩效审计具有复杂性、广泛性的特点，审计过程中往往是多种方法交叉使用或同时使用，以取得更好的成效。第四，审计查处与分析促进相结合。揭示查处是手段，促进开展是目的。要在揭露查处的根底上，加强综合分析。综合分析不是将情况和数据简单相加，而是将所有资料进行深加工，用全面、系统、辨证、历史的观点“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，以得出准确的意见和结论。 第6页 共6页
