1、95当代中国与世界2023 年第 1 期（总第 9 期）CONTEMPORARY CHINA AND WORLD理论前沿“南海行为准则”磋商困局中的 区域环境因素分析以东南亚地区主义为视角王传剑 张 佳 王居正【内容提要】自 20 世纪 90 年代开始，中国与东盟国家围绕“南海行为准则”的谈判已经断断续续长达三十年，不仅时间跨度之久极为罕见，而且其磋商进程也远非一帆风顺。就目前情况看，有关各方虽然已经达成了诸多较具标志性的成果，但在一些核心议题上依然存有较深刻的分歧，而且随着相关磋商进入“深水区”，这些分歧正开始变得愈发凸显和尖锐，进而在很大程度上制约着“准则”达成的前景及程度。作为导致“准则
2、”磋商困局的一个重要因素，东南亚地区主义所独具的一些特征使得该地区国家更善于开展某些权宜性的合作，而在更具实质性的深度合作方面则往往困难重重。特别是在中美战略竞争加剧、制度性合作缺失、社会认同建设滞后等因素的共同作用下，该地区呈现出一种颇为独特的区域环境，对于“准则”磋商进程也产生了很大的消极影响。为此需要进一步加强地区国家间的互动进而提高彼此的互信程度，并通过构建新型区域合作模式和新型区域国际关系培育东南亚地区的社会认同，争取能够为“准则”磋商的继续推进营造一种更为良好的区域环境。【关键词】“南海行为准则”；区域环境因素；东南亚地区主义；中国东盟关系竞争加剧，南海更是被视为对华遏制的重要场域
3、。为此，美国一方面继续拉拢一些声索国抵制和反对中国的南海主张，另一方面则积极推动日本、印度、澳大利亚以及英、法等欧洲国家介入南海争端以共同制衡中国，致使该地区安全与秩序面临日益严重的挑战。在此背景下，如果能够达成一项具有约束性的“南海行为准则”（以下简称“准则”），在增强各方信任与合作的基础上尽可能化解冲突风险和维护地区秩序，显然具有十分重要的现实意义。围绕宣言和“准则”问题，国内外学自 20 世纪 70 年代起，围绕岛屿归属和海域划界问题的南海争端已经持续了长达半个世纪之久。在这一过程中，虽然有关各方签署过以南海各方行为宣言（以下简称宣言）为代表的阶段性成果，但是相关争端并未得到彻底解决，个
4、别声索国也不时采取一些激进行为挑动和破坏地区局势。与此同时，以美国为首的域外势力逐步介入南海争端，成为南海问题国际化、复杂化的重要推手，并与区域内国家联手频频挑起事端，形成内外呼应之势。a时至今日，随着美国挑起的对华战略96当代中国与世界2023 年第 1 期（总第 9 期）理论前沿CONTEMPORARY CHINA AND WORLD界已经开展过一些颇有价值的研究。其中一些学者回顾了“准则”的由来及历史进程，分析了其磋商过程中面临的主要障碍及应对措施，并对其最终制定的前景作出了一定的展望。b另一些学者则对其制定过程中存在的核心争议进行了分析，从而明确了未来磋商进程需要解决的关键问题，并就其
5、具体案文的设置提出了一些建议。c特别是从宣言是否具有法律约束力的角度出发，一些学者还对南海仲裁案进行了较为深入的探讨和思考。比如宋燕辉认为，根据联合国海洋法公约（以下简称公约）的相关条款，宣言作为中国与东盟国家所“同意”签署的文件，实际上兼有政治与法律性质并具约束力，因此签署国有义务履行宣言中所指出的通过“友好磋商与协商”来处理南海争端的承诺。d樊文光着重强调宣言具有条约属性，认为在海洋法框架内，宣言虽无法直接排除公约争端解决机制的适用，但确立了谈判为争端解决的首选途径；而在条约法框架内，宣言可直接排除公约争端解决机制的适用。e另外罗国强认为，南海争端应当致力于法律解决而非政治性的宣告，需通过
6、双边与多边路径的有机结合，直接与争端当事方洽谈争端解决事宜，并采取分散协议而非一揽子协议的方式进行磋商谈判。f周江则指出了宣言存在的一些不足之处，比如它并不具有国际法律性质、并未明确界定覆盖的地域范围、中国对南海四大群岛的主权并未得到足够回应等。g总体而言，国内外学界已经围绕宣言和“准则”开展过一些极具特色的研究，为进一步深入探讨相关问题奠定了良好基础。但现有成果尚存一些较为明显的不足之处，尤其是既有研究中鲜有成果对于导致“准则”磋商久拖不决的原因进行分析，即使是在相关研究中有所涉及，也多采取避实就虚的方式予以表象化处理。在这些原因当中，东南亚独特的地区主义文化所塑造的区域环境因素，是否以及在
7、多大程度上导致了当前“准则”磋商的困局，毫无疑问是一个值得深入研究的课题。有鉴于此，本文将主要从东南亚地区主义视角出发，对于“准则”磋商困局中的区域环境因素进行探讨，以求能为“准则”谈判的有序推进和未来南海问题的有效管控提供一些有价值的参考。一、“南海行为准则”谈判的由来及历史发展进程20 世纪 90 年代开始，伴随南海争端的逐渐升温，“准则”制定问题被提上了议事日程，但是由于意见不够一致，中国与东盟仅达成了一份缺乏约束力的宣言。不过作为共识性文件，宣言仍然体现了各方维护和平与稳定、展开协商与合作的共同意愿，因此在接下来的大约十年的时间里，各方围绕宣言的落实建立起了工作机制和平台，并且取得了一
8、些阶段性进展。自 2013 年以来，中国与东盟国家围绕“准则”的磋商又较为顺利地达成了诸如“两份共识文件”“重要和复杂问题清单”“准则框架草案要素清单”以及“准则单一磋商文本草案”等成果，但这些成果离最终达成“准则”仍旧存在一定差距，并且各方在一些核心议题上的深刻分歧使得“准则”的制定迄今仍然困难重重。（一）“准则”制定问题被提上议程一般认为，中国与东盟国家围绕“准则”的交涉可以追溯到 20 世纪 90 年代，虽然彼时并没有通过会议的形式宣布启动磋商的进程。97当代中国与世界2023 年第 1 期（总第 9 期）CONTEMPORARY CHINA AND WORLD理论前沿在此之前，东南亚国
9、家曾经针对地区安全问题签署过一些颇具代表性的文件，h这在客观上为此后各方围绕“准则”问题的谈判奠定了基础。1992 年，东盟借中越石油勘探争端首次介入南海问题并发表了1992 年东盟南海宣言，建议制定一项“南海国际行为准则”。这是“准则”首次在东盟文件上公开提出，同时也标志着东盟逐渐形成了对于南海问题的政策立场。i仅过两年之后中菲美济礁问题使得南海局势再度紧张。1995 年 8 月，中菲两国经过磋商后就南沙问题发表联合声明并就制定“南海行为准则”达成共识。j随后，人民日报的报道中第一次出现了“行为准则”的字样，这被认为是中国官方基本认可了关于“准则”的提法。k1996 年的东盟外长会议对于地区
10、行为准则的构思表示赞同，1998 年的东盟首脑会议进而正式提出建立“南海行为准则”，中国则于 1999 年同意就此与东盟国家进行谈判。在谈判过程中，东盟国家内部首先围绕“准则”问题进行了磋商，希望在协商一致的基础上再一起与中国进行谈判，但由于各方分歧较大而未能如愿。期间中国也曾提出过自己的“准则”草案，但因与东盟的草案存在分歧而未获进展。中国与东盟也曾试图通过一对一谈判的方式起草案文，l可惜这一路径同样未能走通。2000 年 3 月，中国和东盟同意交换各自的“准则”草案，以将其合并为最终商定文本，但由于双方在包括“准则”涵盖的地理范围、争议岛礁上建筑的限制、在南沙群岛附近水域的军事活动、在争议
11、海域对渔民的处置等问题上存在严重分歧而未能成功。m在此背景下，于 2000 年 8 月在大连举行的中国东盟“行为准则”工作组第二次磋商中，各方首先围绕“准则”的非法律性质达成了共识，明确了“准则”是“旨在促进睦邻友好和地区稳定的政治文件，而不是解决具体争议的法律文件”。n之后在 2002 年 7 月于文莱举行的东盟外长会议上，具有妥协性质的宣言进而得到各方的基本同意。（二）南海各方行为宣言的落实2002 年 11 月，在柬埔寨金边举行的中国与东盟领导人会议上各国共同签署了宣言，宣言在第十条中明确强调，“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最
12、终达成该目标而努力”，o为下一轮“准则”谈判奠定了基础。在此之后，各方又进而签署了落实中国东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划，从而为全面深化和拓展双方关系与互利合作制定了“路线图”，尤其是在重申包括最终制定“准则”在内的一些基本原则外，该文件强调将定期举行中国东盟高官会，评估和指导宣言的落实，并成立工作组，起草落实宣言的指导原则，就政策和实施问题向高官会提出建议。至 2011 年 7 月，在印尼巴厘岛举行的落实宣言高官会又就落实宣言指针案文达成一致，随后召开的中国东盟外长会予以核准，从而为推动落实宣言进程、推进南海务实合作铺平了道路。在该文件中，各方同意以循序渐进的方式落实宣言
13、条款，根据宣言精神继续推动对话与磋商，并在各方共识的基础上决定实施宣言的具体措施或活动，以最终制订“南海行为准则”。p作为中国和东盟国家围绕南海问题开展对话与合作的重要平台，落实宣言的相关后续行动客观上为维护南海局势稳定和深化中国东盟98当代中国与世界2023 年第 1 期（总第 9 期）理论前沿CONTEMPORARY CHINA AND WORLD战略合作伙伴关系发挥了不可替代的作用。在此基础上，中国与东盟在 2012 年 11 月共同发表了纪念南海各方行为宣言签署 10周年联合声明，双方表示将继续加强宣言的落实，并保持定期磋商，朝着宣言所确定的达成“准则”的目标而努力，以切实加强彼此互信
14、，共同维护地区的和平、稳定和繁荣。（三）“准则”磋商谈判进入新阶段2013 年以来，中国与东盟围绕“准则”的磋商和谈判进入了新的阶段，并先后取得了一些极富价值的标志性成果。2014 年 10月，在曼谷举行的落实宣言第八次高官会确认了处理南海问题的“双轨思路”，并就“早期收获”内容初步达成一致，包括批准“准则”磋商的第一份共识文件，分别设立中国东盟国家技术部门之间的“海上联合搜救热线平台”，以及中国东盟国家外交部之间的“应对海上紧急事态高官热线”等。2015年 7 月，在天津举行的落实宣言第九次高官会审议并通过了“准则”磋商第二份共识文件，并探讨建立“航行安全与搜救”“海洋科研与环保”“打击海上
15、跨国犯罪”三个技术委员会。2015 年 10 月，在成都举行的落实宣言第十次高官会形成了“重要和复杂问题清单”和“准则框架草案要素清单”两份开放性文件，并就“海上风险管控预防性措施”深入交换了意见。在宣言签署十五周年之际，中国与东盟于 2017 年 5 月在贵阳举行的落实宣言第十四次高官会审议并通过了“准则”框架，各方强调这是整个“准则”磋商的重要阶段性成果，为下一步磋商奠定了坚实基础。同年 8 月，在马尼拉召开的东盟外长会议正式通过了该框架，而在同年 11 月举行的中国东盟领导人会议上，各方进而宣布正式启动“准则”案文磋商进程。之后在 2018年 8 月，中国同东盟又就“准则”单一磋商文本草
16、案达成一致，而在 2019 年 5 月于杭州举行的落实宣言第十七次高官会上各方又确认了“准则”单一磋商文本草案阶段性审读成果，并且审议更新了落实宣言20162021 年工作计划，为“准则”磋商顺利推进和南海局势进一步趋稳向好发展释放了积极信号。不过必须承认的是，在“准则”磋商取得上述成果的同时，有关各方依然在其所涵盖的地理范围、是否具有法律约束力、如何界定“保持自我克制”以及是否建立“争端解决机制”等核心问题上存有较深刻分歧。而且随着相关磋商进程的不断深入，这些分歧也正开始变得愈发凸显和尖锐，进而在很大程度上限制了“准则”达成的前景以及程度。总体而言，有关各方围绕“准则”的谈判已经断断续续长达三十年，不仅时间跨度之久极为罕见，而且其磋商进程也远非一帆风顺。就目前情况而言，导致“准则”磋商困局的消极因素一方面在于以美国为首的域外国家极力遏制中国的和平崛起并为了维护其自身霸权，不断加大对于“准则”谈判进程的干扰；而另一方面从域内更深层原因来看，东南亚独特的区域环境因素是谈判陷入漫长且低效磋商进程的关键因素之一。二、东南亚地区主义的特征及其对“准则”制定的阻碍所谓“地区主义”，一般是指源于特
