1、49ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）是一个涉及经济、社会、环境、政策、金融、技术的集合性问题，归根结底是通过各种途径最大限度地减少温室气体排放1。中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了节能减排，而首次明确提出“双碳”目标是在2020年9月召开的第七十五届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平向全世界承诺中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见（以下简称意见）和2030年前碳达峰行动方案
2、（以下简称行动方案）以及“十四五”专项规划等政策文件的出台，标志着中国“双碳”“137”政策体系的建立。方案涉及钢铁、有色金属、石化、化工、建材等重点行业，以及税收、金融、统计、考核、科技等重点领域的“十四五”时期中国省级“双碳”目标评估和政策分析*文/王卓妮 巢清尘 张黎黎Assessment and Policy Analysis of Carbon Peaking and Carbon Neutrality Targets at Provincial Level in China during the 14th Five-Year Plan Period摘 要 本文简要回顾了中国“双碳”
3、目标与政策现状，定量比较了各省份碳达峰时间、能源消费水平和节能降耗、森林碳汇等“十四五”考核指标，分析了中国各省份贯彻落实国家“双碳”“1+N”政策体系的相关规划政策措施，研究了不同省份的目标确定、政策增项和未来发展等问题，提出省级“十四五”“双碳”目标和考核指标的设定应更突出本地政策特色、更强化区域政策协同，根据碳排放态势的区域差异性、区域资源禀赋和产业分工等实际情况，强化“双碳”行动方案，做好目标和措施的上下衔接，并通过有效市场与有为政府共同建立健全激励约束机制，推进技术变革，确保各地“双碳”工作的循序渐进。关键词“双碳”行动；“十四五”时期；碳排放；“双碳”考核指标配套政策2。中国碳排放
4、现状与“双碳”目标中国二氧化碳（CO2）总体排放量从2005年的54亿t增长到2019年的99亿t，增长将近一倍；2021年，中国CO2排放量超过119亿t，占全球总量的33%3。但是，2020年中国碳排放强度比2015年下降了18.8%，超额完成“十三五”约束性目标，比2005年下降48.4%，超额完成中国向国际社会承诺的到2020年下降40%45%的目标，累计减排CO2约58亿t，基本扭转了CO2排放快速增长的局面4。意见公布了做好“双碳”工作的全国考核指标（见表1）。中国2005年CO2排放量约为54亿t，2005年的可比国内生产总值约为30万亿元（以2020年作为基准年），据此，203
5、0年中国碳排放强度即单位国内生产总值CO2排放量，应小于0.64t/万元，比2020年应至少下降32%。来自清华大学、中国工程院等的专家研判5-7，中国将在2030年前碳达峰且峰值可能在106亿122亿tCO2。中国碳中和目标的实现，就是在维持经济发展的预期目标下，经过3040年的努力，采用各种先进技术，消纳当前的人为CO2排放量。IPCC最新报告显示，实现全球净零排放，74%的减排贡献来自能源生产和使用部门的CO2减排8。那么，中国碳中和目标的实现，可通过能源转型和工业减排，每年直接减少78亿90亿tCO2人为排放量，在2060年前人为排放量降低到每年30亿t左右，同时，通过生态系统碳汇中和
6、与采用碳捕集、利用与封存（CCUS）技术，最终实现净零排放9-10。“双碳”目标的实现需要依靠各地协力完成。各省份落实“双碳”目标的政策体系中国实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制11，以期实现“能耗双控”向“碳双控”的转变，以碳排放总量和强度作为“碳双控”的考核指标。中央根据国家五年规划*基金项目：国家社会科学基金重点项目（21AZD123）；国家自然科学基金专项（42142009）;中国气象局气象干部培训学院重点项目（2022CMATCZD03）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.014深度501数据来源：中国城市温室气体工作组（CCG），htt
7、p:/ 意见提出的不同时期的国家级“双碳”考核指标指标2025年2030年2060年单位国内生产总值能耗较2020年下降13.5%大幅下降单位国内生产总值CO2排放较2020年下降18%较2005年下降65%以上非化石能源消费比重20%25%80%风能发电、太阳能发电装机量12亿kW森林覆盖率24.1%25%森林蓄积量180亿m3190亿m3表2 31个省份印发“双碳”相关政策文件统计表文件的主题文件数发布该主题政策文件的省份“双碳”意见12河北、内蒙古、吉林、江苏、浙江、福建、江西、湖南、广东、广西、四川、宁夏碳达峰实施方案9北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江西、海南、宁夏应对气候变化
8、规划12北京、吉林、江苏、浙江、江西、山东、广东、重庆、四川、贵州、云南、宁夏能源发展规划18北京、天津、内蒙古、吉林、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、青海、宁夏、新疆可再生能源规划8天津、山西、江苏、山东、湖南、广西、贵州、甘肃生态环境保护规划31北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆合计90注：1.文件来自各省份政府网站，统计截止到2022年12月15日。2.用斜体的省份名称表示文件处于审批或征求意见阶段，这
9、些文件不作为本文定量指标数据的直接来源。图1 2005年与2020年全国30个省份的CO2排放总量和单位地区生产总值排放强度11000009000080000700006000050000400003000020000100000109876543210北京四川上海湖南重庆福建广东湖北浙江云南江苏河南海南天津广西江西山东安徽青海黑龙江吉林陕西甘肃贵州辽宁河北山西新疆内蒙古宁夏2005年CO2排放量/万tCO2e2020年CO2排放量/万tCO2e2005年单位地区生产总值CO2排放量/（tCO2e/万元）2020年单位地区生产总值CO2排放量/（tCO2e/万元）省份51ENVIRONMENT
10、AL PROTECTION Vol.51 No.04 2023政策分析的主要依据。各省份“十四五”“双碳”目标分析碳达峰时间研究发现，各省份有关碳达峰的表述，分为省份整体达峰、重点区域（城市）达峰、重点（部分）行业率先达峰等，与“十三五”控温方案的表述基本一致14。在这些文件中（见表2），只有北京、上海、海南等少数省份提出在2025年前达峰，如北京市“十四五”时期能源发展规划将“CO2排放总量率先达峰后稳中有降”列为2025年的主要目标之一，广东省生态文明建设“十四五”规划提出“部分具备条件的地区、行业率先实现碳达峰”。大多数省份表述与国家总体碳达峰目标保持一致，力争“在2030年前碳达峰”。
11、能源消费水平和节能降耗现状与“十四五”目标单位国内生产总值能耗下降率，单位国内生产总值CO2排放下降率，非化石能源消费占一次能源消费总量比重，风能发电、太阳能发电（以下简称“风光发电”）总装机容量4项定量指标，是意见和行动方案中能源消费水平和节能降耗的约束性指标。在规划文本中使用累计下降率作为前两项指标的考核指标，在统计年鉴中一般使用年均下降率作为统计指标。目前，“十四五”温室气体控制指标尚未分解和下达到各省份。数据来自省级政策文件和省级统计数据。（1）单位地区生产总值能耗累计下降率“十三五”期间，除了宁夏和内蒙古的该指标值不降反升，其他省份的指标值为10%25%，河南最高（见图2）。31个省
12、份公布了“十四五”目标，除了西藏是5%，有25个省份的表3 31个省份的单位地区生产总值CO2排放累计下降率“十四五”目标分类统计结果表述类型省份名称指标情况定量描述（10）北京、河北、黑龙江、江西、河南、贵州、云南、西藏、陕西、宁夏除了西藏是7%，其他9省份为15.5%19.5%定性描述（19）天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、甘肃、青海、新疆“完成国家下达目标”或“达到国家考核要求”或“持续下降”等定量定性相结合（1）海南“比国家下达目标多5个百分点”未披露（1）上海注：本表统计自表2。目标值与国家目标（13.5%）相当，在1
13、3%15%，山西、吉林、山东、四川和青海5省采用定性描述。（2）单位地区生产总值CO2排放累计下降率“十 三 五”末，除 了 内 蒙 古的指标值上升2%外，其他26个省份的指标值在11%37%，青海最高（见图2）。目前，10个省份公布了“十四五”定量目标，除了西藏是7%，其他9个省份在15.5%19.5%，国家目标值是18%（见表3）。图3 全国各地非化石能源消费比重2020年现状和“十四五”目标60504030201002020年非化石能源消费比重/%2025年非化石能源消费比重/%全国河北山西山东天津辽宁安徽宁夏北京陕西江苏河南内蒙古江西吉林新疆湖北上海贵州浙江海南重庆湖南福建甘肃广东四川
14、西藏云南青海广西黑龙江省份图2“十三五”各省份单位地区生产总值能耗累计下降率和单位地区生产总值CO2排放累计下降率4035302520151050-5-10全国宁夏内蒙古新疆辽宁海南甘肃广东云南黑龙江陕西山西安徽福建吉林浙江四川湖北山东天津湖南江西重庆广西江苏河北上海北京青海贵州河南西藏单位地区生产总值能耗累计下降率/%单位地区生产总值CO2排放累计下降率/%省份深度52（3）非化石能源消费占一次能源消费总量的比重29个省份公布了2020年的指标（见图3），均值为18.4%。到2025年，全国目标值是20%，除了山西为“完成国家下达指标”外，其他各省份的目标值在13%56%，比2020年上涨1
15、%8.8%。（4）风光发电总装机容量2020年年末，全国风光发电总装机容量约为5.3亿kW2（见图4），到2025年年末，这一数值将超过14亿kW。若如期完成目标，中国将超前完成意见提出的“2030年风光发电总装机容量达到12亿kW”的目标。森 林 碳 汇 相 关 指 标 现 状 与“十四五”目标意见提出，到2025年，森林覆盖率和森林蓄积量分别达到24.1%和180亿m3，而在比意见早两个月印发的“十四五”林业草原保护发展规划纲要中，这两个指标值分别为24.1%和190亿m3。“十三五”末，我国森林覆盖率和森林蓄积量分别达到23.04%和175.6亿m315。“十四五”时期，除了西藏和上海，
16、29个省份的森林蓄积量合计约为184亿m3，有7个省份的计划增量超过1亿m3，其中黑龙江新增3亿m3（见图5）。如此，意见提出的森林蓄积量目标将超额实现，但是离“十四五”林业草原保护发展规划纲要提出的目标至少差6亿m3。各省份“双碳”目标和政策特点各省份“双碳”工作进度不一，指标设定模糊各省份快速启动了本地“双碳”意见和实施方案的制定。但是，在碳达峰时间、目标等方面有所不同，考核指标设定主动性不足、量化不足。部分省份目标和指标空缺或表述模糊（见表3）。有省份（如北京）在生态规划中明确了量化指标，而在后来印发的碳达峰实施方案中又改为“完成国家下达目标”。超过一半的省份对单位地区生产总值CO2排放累计下降率采用定性描述；31个省份都对“非化石能源消费占一次能源消费总量的比重”指标提出了定量化的目标。相比之下，非化石能源消费占一次能源消费总量的比重的“十四五”目标比单位地区生产总值能耗累计下降率和单位地区生产总值CO2排放累计下降率的目标设定更切合实际。指标在不同政策文本间不一致的现象也较为突出。如2020年单位地区生产总值能耗累计下降率在江西省“十四五”生态环境保护规划中是18.3%，在其
