1、2023年第22卷 第1期产业与科技论坛2023（22）1Industrial&Science Tribune基于经济效率与社会发展视角重新审视我国的高校自主权雷明全 刘智勇【内容摘要】高等教育的健康发展，离不开必要的“高校自主权”，西方国家高等教育的繁荣与其拥有充分的“大学自治权”密不可分。然而，文章认为，高等教育应该以服务于经济建设和社会发展为最终目标；同时，我国高校以国有为主体，加上文化与制度环境的特殊性，市场失灵、政府失灵与学校“内部人控制”的共同掣肘，决定了我国不仅不能直接移植西方高校的自主权，而且还要重新审视现有制度，对已有的自主权进行必要的调整。【关键词】高校自主权；制度环境；市
2、场失灵；政府失灵；内部人控制【基金项目】本文为湖南省教育厅重点课题“社会成本视角下我国教育的三个边界问题研究”（编号：）和湖南省社科基金课题“人力资本形成视角下我国高校自主权的现状与对策研究”（编号：）阶段性成果。【作者简介】雷明全（），男，湖南安乡人，湖南文理学院经济与管理学院教授；研究方向：发展经济学与教育经济学刘智勇，湖南文理学院经济与管理学院 我国高等学校自主权经过近 年的发展，走过了一段蜿蜒曲折的道路；从改革开放之初，原复旦大学校长苏步青教授提出“给高校一点自主权”，到后来政府以正式的法律、规划纲要等，均明确提出了给予高等学校多方面的自主权。给高等学校一定自主权的主要目的是为了增强高
3、校的灵活性，从而提高高等教育的质量和效率；对此，在我国理论界的呼声也是一浪高过一浪，蒋后强（）、李昕（）、胡娟（）、蒋凯（）、孙霄兵（）等人从不同的角度论述了给高校自主权的作用与意义。理论界的力量推动着我国政府改革，高等学校也的确获得了前所未有的自主权，并取得了长足发展。然而，在欣喜之余，也发现了一些弊端：高等教育的层次结构和专业（学科）结构明显失衡；部分高等学校内部机构越来越臃肿，一定程度上阻碍了学校的发展；高校教师急功近利，科研成果脱离社会需求；校内寻租现象时有发生等；所有这些不仅制约了我国高等教育的健康发展，还降低了人力资本的投资效率，滞缓了社会进步。虽然这些乱象的滋生有多方面原因；但笔
4、者认为，与现有的自主权制度的确存在“千丝万缕”的关联。因此，重新掂量对高校的“放权”与“收权”，重新审视当前的高校自主权制度就有其必要性。一、当前自主权在执行中存在的问题在理论界的千呼万唤中，我国政府于 年颁布了高等教育法，终于赋予了我国高校应有的自主权，并从七个方面作出了相关的规定：扩大高校招生权，能按照学校需求自主选拔学生；高校依据自身特色办学和经济社会发展需求自主调整优化学科专业；高校自主开展教育教学，人才培养方案、课程设计、毕业、学位、学术等人才培养事宜高校自己做主；扩大高校人事管理权限，具有自主遴选校长的权力、教师职称评聘、人才引进、岗位设置、机构改革等人事处置权；高校自主开展科学研
5、究、技术开发和社会服务；扩大高校管理使用财产经费权限，自主管理和使用学校财产和经费；高校享有自主开展国际交流与合作的权利（苏荟，）。然而，从经济发展和社会进步的角度看，在执行中却出现了以下三个问题。（一）导致高等教育的专业结构出现了失衡。高等学校作为一个利益主体，其专业招生结构很难做到“依据自身特色和经济社会发展需求”，而是跟着市场走。引导学校调整专业招生结构的市场需求主体是广大高考学生的志愿，而不是社会对人才的需求；尽管高等学校也非常清楚，应该是满足后者，而不是前者；但为了顾及面子，不得不把录取分数线放在更重要的位置上；这就导致了高等教育的专业结构失衡，最终降低了全社会同质型人力资本投资的效
6、率。高等教育产品的生产领域是市场失灵比较典型的场所之一，但多数学者都只关注其准公共物品性质，认为高等学校生产活动产生的边际私人收益小于边际社会收益，存在着明显的收益外溢；结果，市场机制的自发作用必然是全社会提供的高等教育产品量小于帕累托最优水平。然而，我国高等教育领域的市场失灵还有另一个更加重要的表现，那就是学生的偏好显示不是建立在社会对人才的需求上，而是跟着“感觉走”；这样的结果，就是高等学校培养人才的结构与社会需求脱节。（二）部分的抑制了异质型人力资本形成。对于高校教师来说，除了教学，科学研究也是他们的重要职责；他们的教学工作为国家培养了人才，他们的科研活动推动了技术进步；这不仅为社会做了
7、贡献，也提升了自身的人力资本，这种人力资本本该属于异质型的。现有的高校自主权虽然在促进我国高等教育的发展上取得了较好成绩，但却在一定程度上抑制了异质型人力资本的形成。这种抑制作用体现在两个方面。“干中学”走错了方向。专业开设的自主权不仅降低了同质型人力资本的投资效率，也会导致高校教师在“干中产业与科技论坛2023年第22卷 第1期Industrial&Science Tribune2023（22）1学”中走入“歧途”。上文所言，因高等学校在专业开设的自主权而导致其招生的专业结构与社会需求出现明显脱节，因师生比的限制，必然导致学校的师资结构也跟着失衡。相应的，这些专业教师的“干中学”就是在各自的
8、专业领域专心学习、潜心科研；虽然也会取得一些科研成果，但价值就会大打折扣。也就是说，这些教师在科学研究上的投入（包括人力、物力和财力），边际社会报酬并没有表现出应有的递增趋势，他们拥有的人力资本也就没能异质化。部分教师“干中学”动力不足。持续的“干中学”是同质型人力资本异质化的关键；为人之师，初上讲台时，拥有的人力资本还只是同质型的，只有在专业技术岗位上持续的“干中学”，他们的同质型人力资本才会异质化。在专业技术岗位上持续的“干中学”需要有动力，这个动力源泉包括爱国主义、爱岗敬业和奉献精神，也需要有职称和收入的激励。但部分高校在“职称评定权”和“收益分配权”的使用上科学性不够，未能很好地激励一
9、线教师；相反，不少教师小有成就之后就追求“仕途”。（三）未能实现教育资源的均衡分配。在我国，有大量的高等学校存在着垄断势力，垄断势力的存在不利于高等学校之间的公平竞争，不利于教育资源效率的提高，也不利于缩小区域经济差距。当然，这不是现有自主权的结果，但可以对现有的高校自主权进行适当调整来缓解这一趋势。我国高校垄断势力的形成既有行政的因素，也有地域原因。行政因素是我国高等学校存在垄断势力的主要原因，它使得高等学校之间的不平等竞争愈演愈烈。在我国高等教育的发展过程中，国家先后实施了重点工程、工程、工程，及当前的“双一流”工程等，人为地把高等学校区分为不同的等级；作为其结果，教育资源的分配就不是根据
10、效率原则，而是取决于学校的级别。即使在 高校中，也分为优先发展、重点建设与一般；优先发展的清华和北大获得的经费拨款遥遥领先，一般 高校就少很多，非 的 高校就不用说，“双非”学校更是无从谈起。同为教育部直属的 高校，年，清华大学获得经费总额 亿元，而兰州大学仅有 亿元（陈武元，）。因身份的不平等，也就不能平等地获得教育资源，最终的结果可想而知。因经费拨款上的厚此薄彼，教育资源的配资效率也就低下，这对高等教育、经济与社会的健康发展都极为不利。二、当前高校自主权存在欠缺的原因从经济和社会发展的视角看，当前我国高校自主权存在上述不足，主要基于以下两个原因。（一）教育领域的政府失灵已经存在。上文所言，
11、我国高等教育领域出现了市场失灵，导致人力资本投资的效率低下，而消除市场失灵的有效措施是政府矫正，而在政府矫正的过程中，又会出现政府失灵，具体到我国，高等教育领域的政府失灵主要表现在以下几方面。决策偏差问题已经显现。跟其他的政治决策一样，高等教育的政治决策出现失误或者偏差也是很难避免的事情。就我国而言，高等教育政治决策出现偏差的主要原因在于：（）高等教育发展的目标认识出现偏差。政府不论是制定什么政策，首先必须明确政策目标。我国发展高等教育的最终目标是什么？似乎，提出此问题显得多余；然而，从我国高等教育发展的历程来看，目标明确不能得到很好地体现。在 年，教育部提出实施“工程”；到了 年，又提出实施
12、“工程”；年，又废除原来的“工程”和“工程”，实施新的“双一流”工程，在政策制定还存在一定的不成熟性。（）高等教育发展的目的不够明确。不论是在哪个国家，发展高等教育的最终目的都应该是为经济和社会的长远发展提供技术和人才支撑。不同的国家，在不同的发展阶段，支撑的侧重点有所不同。教育行政部门行政效率还有待提高。行政效率不够高是政府部门的通病，由于政府部门垄断了公共产品的供给，垄断的结果必然是公共产品不仅生产成本高，而且品质也很难得到保证。由于缺乏竞争，行政部门就有追求机构规模的内在动机，人员和经费也随之增加；结果，不仅是资源利用效率不高，还让决策者的精力分散，无暇顾及教育问题的决策。教育产品分配不
13、平等现象依然存在。在我国，广大学生获取高等教育的机会不平等被社会诟病已久；主要的表现是不同省、市本科录取率差别较大，高校录取率尤为如此。高等教育获取机会不平等是居民收入差距较大的重要原因，虽然缩小居民间收入的差距不是发展高等教育的主要目的，但却是目的之一。至于形成这种机会不平等的原因，在理论界的探讨也较多，也是众所周知，本文在此也不再赘述。跟市场失灵一样，政府失灵也降低了我国高等教育资源的配置效率。重新审视和界定我国高校的自主权对于提高教育资源的配置效率，促进高等教育事业的健康、稳定发展具有积极作用。（二）“内部人控制”问题已经开始滋生。虽然“内部人控制”理论是在研究公司治理的过程中提出，但从
14、“公司治理”到“大学治理”，问题产生的原因与分析思路也是异曲同工。作为一个组织，盈利性的公司和非盈利性的高校都存在着治理问题；我国的高等学校是以国有为主体，“内部人控制”问题在广大国有高校中也不同程度的存在着。其产生的原因，主要是“委托人”与“代理人”之间，因信息不对称、契约不完全，而出现了逆向选择与道德风险。具体来说，“内部人控制”问题在我国国有高校中主要有以下几种表现。内部机构设置不够科学。不同于西方国家，我国的高等学校（这里指的是国有高校）存在行政级别，普通的本科院校都是正厅级，此外，还有 所副部级，学校的中层都是处级干部。国家统一的工资标准是，正处级工资显著高于副教授，副处级略低于副教
15、授。这样，一些不想从事学术工作，或者晋升职称较难的教师就争先恐后地奔“仕途”。我国的高等教育法赋予了高等学校以内部机构设置权，但因代理人的机会主义行为，学校机构就因此越来越膨胀，校内的行政干部也就越来越多。机构的膨胀和行政干部的增多，导致内部行政事务繁杂，效率降低，一线教师也会疲于各种事务；这不利于学术氛围的形成。收入分配不合理已经不是个案。虽然教师的基本工资（包括岗位工资和薪级工资）必须遵守国家统一标准，但绩效工资的分配权却在学校。为了调动教师的工作积极性，国家给了高等学校绩效工资分配的自主权，而高校的代理人在制定绩效工资分配政策时，虽然也体现了职称间应有的差2023年第22卷 第1期产业与
16、科技论坛2023（22）1Industrial&Science Tribune别，但行政干部与教师之间的差别常常对一线教师是负激励。不合理的分配政策，打击了一线教师从事专技工作的积极性，弃教从政就成了很多教师的梦想。高等学校内部的制度环境有利于官场的“繁荣”，教师们的精力就用在积累“仕途”的知识上；专心教学，埋头科研就变成了副业。这种现象虽然不一定普遍存在，但“示范效应”的作用会让越来越多的高校“中招”。教师职称晋升标准仍欠科学。科学的职称晋升政策对于教师的个人成长是一剂良药，对于学校的健康发展是一个不可或缺的制度保障。现在，高校教师的职称评审权基本下放到了学校，三级教授也由学校自己来确定。表面上合理的制度安排，给代理人以太多的操作空间；代理人难以避免的机会主义行为不能激励教师的教学与科研，对教师的个人成长及整个社会异质型人力资本的形成构成障碍。也就是说，在缺乏上级教育行政部门约束的条件下，高等学校的自主权未必都能正确行使。三、确立我国高校自主权不可忽视的原则我国高校自主权在确立的时候，广泛地参考了西方国家。西方的大学自治与大学同时产生，历经发展已经形成一种文化传统；我国的高校办学自主
