1、基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据 兼对新古典主义“市场失灵”论的批判张宸瑞(中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 102488)收稿日期:2022 08 12作者简介:张宸瑞，中国社会科学院大学马克思主义学院博士研究生，主要从事经济和金融体制研究。摘要:我国政策性金融的建立是经济发展规律使然，直接目的是解决当时我国基础设施、外贸进出口、农业生产等领域存在的阻碍经济发展的“瓶颈”问题，并非是为了弥补“市场失灵”。从国外政策性金融的实践和演进来看，其作用发挥在新古典主义“市场失灵”论的影响下受到过度限制，但总体上作用领域是在逐步扩大的，实践与理论明显发生背离。相比较，在中
2、国特色社会主义市场经济理论指导下，我国政策性金融得以不断发展完善，作用领域逐步延展，弥补“市场失灵”只是其重要职能之一。特别地，随着中国特色社会主义进入新时代，我国政策性金融“政策性”属性更为突出，并重点在支持经济高质量发展，增强产业链供应链韧性、解决其“卡脖子”问题等领域发挥重要作用。由此，我国政策性金融的存在既有经济发展客观需要的现实依据，又有社会主义市场经济实践总结的理论依据。关键词:政策性金融;市场失灵;政府与市场中图分类号:F832 0文献标识码:A文章编号:1005 2674(2023)01 071 13一、问题提出自 1994 年我国建立起真正独立的政策性金融体系以来，中国的金融
3、总资产规模、贷款余额、净利润分别从 1995 年的7473.31 亿元、6416.38 亿元、1.18 亿元增长至 2021 年末的30.6 万亿元、23.55 万亿元、1134.07 亿元，同期我国固定资产投资、进出口金额和农业产值分别由 1.56 万亿元、2808.64 亿美元和 1.19 万亿元增加至 54.45 万亿元、6.05 万亿美元和 7.83 万亿元，这说明我国金融业发展为支持“两基一支”、外贸进出口、“三农”发展做出了巨大贡献。从全球范围来看，在这一时期正是新自由主义全球化时期。与此同时，我国也在政府的主导下，不断推进社会主义市场经济体制改革，不断扩大市场在资源配置中所起的作
4、用。一个值得深思的问题是，一个看似遵循政府主导、强调宏观计划、仅占银行业金融机构总资产不到 9%的政策性金融体系，何以能存在并长期发展，背后支撑其不断壮大的奥秘是什么?新古典主义者试图用“市场失灵”论来解释。然而，根据这一理论，政策性金融的存在应以“市场失灵”为界限，政策性金融改革的目标就是逐步并最终完全退出竞争性行业，专门从事商业性金融不愿进入或者市场机制无法调节的公共产品领域。若按照上述理论逻辑，我国政策性金融应该缩小而非壮大，这显然17无法准确全面解释我国政策性金融的独特实践和现实状况。从本质上看，金融以服务实体经济为根本，政策性金融仅是配置资源的方式之一，其独立存在也是为满足经济发展的
5、现实需要。但我国政策性金融的独特性关键在于“政策性”的定位。从政府与市场关系视角看我国政策性金融，分析其与社会主义市场经济改革、与发挥市场在资源配置中的作用之间的内在逻辑关联，应该能为我们更好地认识其存在依据提供一种新的参考。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，我国政策性金融的改革发展也须以服务高质量发展为核心使命。因而，在以中国式现代化实现第二个百年奋斗目标的新征程上，如何认识我国政策性金融的作用和存在依据，事关未来政策性金融的健康发展，对于我们正确认识金融领域中政府与市场关系，走好中国特色金融发展之路，更好地发挥金融服务实体经济、服务构建新发展格局、服务高
6、质量发展而言至关重要。二、我国政策性金融的建立及其现实依据经济是肌体、金融是血脉，服务实体经济是金融的本质，不同阶段经济发展对资源的需要决定金融配置资源的具体方式。改革开放至今，从纵向历史看，政策性金融是在我国经济高速发展和融入全球化的初始阶段建立的，理所当然是为了适应当时经济发展的客观需要。20 世纪 90 年代初，我国经济发展面临的新老问题交织，其中某些方面的情况还比较严峻，具体表现为“四高”“四热”“两乱”。当时，货币存在过量投放，M0 同比增速由 1990 年的 12.8%增长至 1993 年的 35.3%，违章资金拆借、乱集资现象较多。非银行金融机构占有大量资金，资金体外循环严重，居
7、民储蓄增长缓慢，银行正常贷款不能完全保证，有些基层银行出现支付困难。工业增长速度越来越快，1993 年固定资产投资增速高达 61.8%。而基础设施和基础工业的“瓶颈”制约日趋严重，物流交通运输特别是铁路运输十分紧张，一些关键领域的运输能力仅能达到需求的 30%40%。同时，对外贸易出口增长乏力，进口增长过快，国家外汇结存下降明显。1990 1995 年间的有关宏观数据如表 1 所示。表 11990 1995 年我国主要宏观经济数据年份GDP增速全社会固定资产投资完成额同比增速铁路货运量增速CPI出口增速进口增速贸易差额(亿美元)M0 同比增速金融机构贷款同比增速19903 92%2 40%0
8、53%3 10%18 20%9 80%87 4612 80%22 90%19919 26%23 90%1 47%3 40%15 70%19 60%80 5220 20%10 60%199214 22%44 40%3 10%6 40%18 20%26 30%43 5536 40%21 90%199313 88%61 80%3 28%14 70%8 00%29 00%122 1535 30%28 00%199413 04%30 40%0 26%24 10%31 90%11 20%53 9124 30%21 30%199510 95%17 50%2 34%17 10%23 00%14 20%166
9、968 20%26 40%数据来源:中国统计年鉴 各年自 1992 年党的十四大提出中国经济体制改革的目标以来，我国着力以改革破难题、促发展，其中的关键举措便是重塑金融体制。1993 年国务院作出 关于金融体制改革的决定，目的就是通过金融体制改革，以更好地发挥金融的宏观经济调控作用和资源优化配置作用，促进我国经济持续、快速、健康发展。这一时期，建立政策性金融的现实需要主要体现在以下几个方面。第一，基础设施、基础产业薄弱成为制约国民经济发展的“瓶颈”。以铁路运输为例，我国 960 万平272023 年第 1 期方公里的国土面积决定了铁路运输是交通运输(尤其是货物运输)的主要方式，而在 1990
10、1995 年间，我国铁路运输总里程增速年均不到 1%，铁路货运周转量增长率波动较大，货物运输平均距离从 270 公里增长至 289 公里，一定程度上反映出我国铁路运输能力的不足。然而，该领域涉及的投融资金额较大，且需求预计还将持续增长，在当时财政收支差额长期为负且专业银行不良资产率高企的现实制约下(具体见图 1 和图 2)，需要另辟蹊径，找出能提供长期、大额、低息支持的投融资方式。图11990 1995 年我国财政收支差额(单位:亿元)数据来源:中国统计年鉴(1990 1995 年)图 21991 2020 年主要国家银行不良贷款率(单位:%)数据来源:世界银行数据库第二，外贸进出口不匹配，贸
11、易差额不稳定，成为影响我国融入经济全球化的阻碍。1993 年我国出口增速为 8%，进口增速为 29%，贸易差额为 122.15 亿美元，出口占生产总值的比重下降为 15.3%。具体到出口货物上，出口货物中初级制成品比重大，资本性货物出口能力不强。例如，1995 年我国工业制成品占出口总额比重升至85.6%，但附加值较高的机电产品出口额只占34.4%，我国机电产品出口在世界机电产品出口中名列 19 位，远远低于我国出口总额位次。并且，当时全球各主要贸易大国都成立了官方出口信用机构，政府对出口给予特定补贴和支持已经成为支持本国外贸发展的必要手段。因而，我国也亟需对外贸进出口给予专门的金融支持，并由
12、此改善我国外贸结构。第三，农村资金外流，农业领域信贷支持乏力，粮棉油收购资金不足，成为当时影响农业生产和农民积极性的迫切问题。20 世纪90 年代初，农村固定资产投资波动较大，1990 年和1992 年农村固定资产投资完成额增长率一度转负，分别为 1.74%和 3.55%。当时粮食收购给农民“打白条”现象不少，粮食收购资金被大量占用，亟需出台支持农业生产、农副产品收购、农业基础设施建设等方面的制度政策，包括建立政策性金融，以稳定农业生产资料价格，提高农民增加农业投入的积极性。这些亟待解决的现实问题带有明显的“政策性”属性，所涉及的具体支持对象是维系国民经济发展的“公共产品”，解决这三方面的现实
13、问题是我国政策性金融存在的客观依据。此外，处理国有专业银行身兼二任的问题，为专业银行向商业银行转型卸包袱，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权等，也是建立政策性金融的诱因。然而，由于现代意义上的政策性金融机构诞生于20 世纪的西方资本主义世界，部分国内学者即惯性地将解释国外政策性金融的新古典主义“市场失灵”论移植到我国，认为弥补“市场失灵”是政策性金融存在的主要依据。1 4 但他们忽视的是，国外政策性金融的建立和发展，是基于商业性金融市场化资源配置方式的长期运作。受此影响，国外学者研究政策性金融时，恪守商业性金融主导优先的原则，弥补“市场失灵”、为商业性金融补位
14、，成为他们分析的逻辑基础，他们并藉此对政策性金融展开攻击。5 15 这些观点致使学界仅将对国外政策性金融作用的关注局限于弥补“市场失灵”。理论认识上的“一边倒”，完全模糊了政策性金融的本来面貌，当时我国学界还鲜有对政策性金融进行全面客观研究的文献。16 17 根据当时我国金融资源配置情况，以银行为代表的金融机构在我国还远未建立市场化的资源配置37基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据机制，行政性指令仍就是调配信贷的主要方式。并且，依照马克思的分析，资本主义经济中市场配置资源有着资本自私的一面。例如，针对市场机制引发的基础设施投资不足，马克思指出，在一些国家，“甚至可以在生产方面
15、感到铁路的必要性;但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本。那时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程”，18 24因为资本“总是只寻求自己价值增殖的特殊条件，而把共同的条件作为全国的需要推给整个国家”。18 24总之，我国政策性金融的建立更多是适应经济发展的使然、是遵循问题导向下的现实需要，而不是理论主导的结果，不是西方主流经济学所谓的弥补“市场失灵”。三、西方政策性金融实践及其主流理论评析:对“市场失灵论”的批判国外政策性金融的演进受
16、西方主流经济学对“市场失灵”认识的影响较深，然而这种认识上的自相否定和内在缺陷，造成了国外政策性金融发展过程的曲折后退、职能作用发挥的被动受限和与商业性金融属性的严重对立。首先，西方主流经济学内部对“市场失灵”的理解认识存在较大争议和分歧，集中表现在凯恩斯主义与新古典自由主义对“市场失灵”的认知差异。新古典自由主义看来，凯恩斯主义提出的“市场失灵”的四个主要原因即信息不完全、垄断、公共产品供给和外部性，不能构成排斥市场的理由，相反，他们认为市场能够自我进化以摆脱政府的介入。这种观点具有很大的迷惑性、局限性和误导性。19 其次，除了认识上的分歧摇摆外，西方主流经济学自始至终对“市场失灵”内涵的理解存在偏差。“市场失灵”具有两个层次的涵义:一是指市场客体的不完善，如前面所提到的信息不完全、垄断、公共产品供给不足、外部性等;二是市场主体的基本缺陷，如经济人个体的有限理性和个体间的差异性。20 168 223西方主流经济学通常侧重从第一个层面理解“市场失灵”，认为“市场失灵”是一个自发和自然的过程，通过市场机制的自我完善可以逐渐恢复直至最终克服，政府虽然能延缓或者暂时避免问题的暴露，但问题的解
