1、THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 41202315 中国人大监督激发市场主体活力“证照分离”改革取得阶段性成效文/本刊记者 徐航开展“证照分离”改革，是党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的一项重要举措，对于正确处理政府和市场关系、加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过 全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定（以下简称 决定），授权国务院在自由贸易试验区内暂时调整适用会计法等7部法律的有关规定，期限为三年，要求国务院及其有关部门加强对试点工作的
2、指导、协调和监督，及时总结试点工作经验，并就暂时调整适用有关法律规定的情况向全国人大常委会作出中期报告。2021年5月，国务院印发关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知，明确在自由贸易试验区配合相关改革试点举措，根据全国人大常委会的授权决定，暂时调整适用7部法律有关规定，暂时调整适用13部行政法规有关规定，并要求对法律调整适用情况开展中期评估。日前，国务院关于“证照分离”改革涉及暂时调整适用法律有关情况的中期报告（以下简称 报告）提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。报告 表明，一年多以来，各地各部门有效落实法律调整适用的相关内容，大力推动照后减证和简化审批，不断优化审
3、批服务，推动数字化改革，初步建立起简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，政府治理效能得到了提升，市场主体办事更加便利，市场主体发展活力和创新动力得到了增强，取得了阶段性成效。对7部法律有关规定开展评估赴21个自贸区开展实地调研据了解，本次评估采用自评与第三方评估相结合的方式，在要求各相关部门、自贸试验区所在地人民政府针对重点评估内容认真组织自评的同时，委托具有丰富研究经验和典型代表性的高校及研究机构开展第三方评估。主要开展了三方面的工作：一是开展大范围问卷调查。针对7部法律中的相关条款及其对应的改革事项，从改革措施执行力度与市场主体满意度等方面科学设计了调查问卷。以问卷访谈政府部门、线上
4、定向投放等方式，对21个自贸试验区所在省（区、市）人民政府有关职能部门及市场主体开展了广泛的问卷调查。二是开展广覆盖实地调研。评估组分三组赴21个自贸试验区省（区、市）开展实地调研，分别组织召开政府部门、企业、行业协会座谈会，听取政府部门、市场主体、中介机构对改革措施，特别是调法情况实效的评价。三是开展全方位文献研究。评估组通过网络检索、数据库收集、自贸试验区所在省份政府及职能部门提供等方式进行系统的文献研究，整理文件共计300余份，分析数据90余万条。此次评估的范围是 决定 涉及的7部法律中的相关条款及其对应的13个改革事项；涉及5个行政职能部门和21个自贸区所在省（区、市）政府，涵盖教育、
5、金融、财政等多个领域。重点聚焦法规政策调整和管理制度建设情况，制定实施改革措施和改革措施相适配情况，政府部门、市场主体和中介机构等对改革措施的评价，法律调整适用在实践中取得的成效、存在的问题以及意见建议等关键内容。优化营商环境促进市场主体发展开展试点以来，国务院各相关部门和自贸试验区政府聚焦企业和群众反映的办事难、办事慢、多头跑、来回跑等“堵点”“难点”“痛点”问题，坚持用法治思维和法治方式规范行政审批行为，以制度建设和规范为基础，通过理念转变、机制变革、流程再造、环节精简和方式创新，一定程度上提高了政府依法治理水平，提升了治理效能。具体来看，一是精简审批流程，办事效率有提高。例如，重庆自贸试
6、验区针对取消“民办普通、高级技工学校筹设审批”改革事项，制定了具体工作措施，制作了明确直观的流程图，提高了办事效率。二是创新管理理念，监管模式有改进。如，针对“中介机构从事代理记账业务审批”实施直接取消审批事项，上海自贸试验区探索在“浦东新区代理记账综合监管平台”中嵌入智能THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 42中国人大 202315监督预警功能，及时发现未在营业执照勾选“代理记账”经营范围且开展代理记账业务的机构。三是建设数字政府，管理方式有升级。比如，天津自贸试验区依托滨海新区政务帮办平台，利用GIS空间信息处理功能，通过重构审批流程、压缩办理时限，形成“申请人线上
7、自主申报、系统自动锁定比对信息、自动审批即时出具结果”的全流程自动化审批模式。市场主体办事便利度及可预期性得到提高，是“证照分离”改革取得的成效之一。报告显示，各地各部门总体上能够坚持以改革要求为导向、以市场主体需求为重点，着力精简办事流程、提高办事效率，一定程度上提高了市场主体办事便利度及可预期性。报告指出，一是从审批时限上看，按照“办事内容充分告知、办事流程充分呈现、办事周期预期可见、办事材料完整可得”四个方面评判标准，通过抽查部分自贸试验区政务服务网发现，部分改革事项已经被纳入“承诺件”，即能够在显著短于法定办结日期内完成办理。例如，四川川南临港片区从企业和创业者的办事需求和办事角度出发
8、，将公章刻制等六个事项确定为“一件事”，以“小时”为计量单位实施流程再造，分类别、分层级梳理为“三张清单”，包括 1小时办结清单 14项、3小时办结清单 9项、6小时办结清单 19项，力争企业开办时间常态化压缩在12个工作小时内，较为复杂的压缩在18个工作小时内。二是从办理途径上看，多数办事所需材料以及流程在政务服务平台上也有清晰完整的展示。根据对部分企业等市场主体的调研情况，审批改备案事项多数能够按时办结，基本可以实现网上办理，要求提交额外的证明材料以及重复提交的情况较为少见。从调研结果来看，改革试点最直接的效果是办事更为便利和可预期。例如，重庆等自贸试验区推行容缺受理制度，增加邮寄服务功能
9、，并采用实时推送方式线上核验备案信息。三是从反馈效果上看，调法的实施减少了申请人成本支出，提高了群众满意度和获得感。以直接取消“中介机构从事代理记账业务审批”为例，自贸试验区代理记账机构反映，取消代理记账资格行政审批，消除了市场准入障碍，增加了就业创业机会，特别是为中小微企业有效节约了人力和管理成本，让其切实感受到改革带来的红利。此外，报告揭示，通过“证照分离”改革，市场主体数量增长趋势得到了加强。在自贸试验区内推行“直接取消审批、审批改为备案”两类审批制度改革，其根本目的包括通过破除行业准入壁垒，简化审批流程，促进市场主体的进入与增长。自2021年7月1日在自贸试验区全覆盖改革试点以来，全国
10、自贸试验区新设企业99.1万户，受惠于改革的有50.6万户，占比51.1%。进一步激发市场主体活力 报告提出多项建议总的来看，落实“证照分离”改革涉及调法情况整体较好、成效可观，但改革是一个较长时期的过程，各地各部门在推进改革过程中仍存在一些问题，需要在后半程下大力气、有针对性地加以解决。针对出现的问题，在调法改革试点的后半程，报告 阐述了几项建议重点推动的工作。一是动态跟踪，科学调整。强化动态跟踪，对于实践中适用群体少、办件频次少的事项要分析原因，如果是由于政策传导不到位导致的，要加强政策宣传解读培训等工作，如果经过时间验证，确实是低频事项的，在试点任务完成后要根据改革效果进行动态调整。同时
11、，对于市场主体需求度较高的事项，适宜在全国推广的，要适时提出修改相关法律法规的建议。二是完善制度，依法推进。督促尚未出台相关配套措施的部门和地方，尽快完善承接制度。加强行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的立改废释工作，推动将好的经验做法及时形成制度机制、上升为法律规范，着力理顺相关规定之间不协调、不一致的情形，强化规范性文件及时、动态清理，有效解决制度障碍，确保改革于法有据。进一步厘清部门职责分工，明确责任主体，强化制度落实，加强协调联动，及时堵塞漏洞，推进改革事项提质增效。三是查缺补漏，加大力度。积极推动在自贸试验区各片区暂时调整适用法律改革事项中尚未落实的事项落地落实，对推进缓慢
12、、成效不大的，要找出症结，督促改进；对出现理解偏差、执行走样的，要及时纠正，切实解决部分地区工作不均衡、实际效果不突出等问题。加强一线工作人员业务培训，讲授办理改革事项的新要求、新流程，确保改革事项执行到位。四是加强监管，做好服务。针对改革事项完善监管办法，明确监管标准、监管方式和监管措施，避免出现监管真空。加大改革试点新进展、新举措、新成效的宣传力度，回应社会关注的热点问题。将“证照分离”改革纳入法治政府建设考核和法治政府督察的重要内容，加强督察考核。建立健全有效的自贸试验区内外联动认可机制，推行审管联动联席会议机制、统一认定审批结果，实行“双告知、双反馈”，强化审管协调配合。五是强化技术支撑，实现数据共享。积极打破信息共享的壁垒，建立健全部委之间、部委与省市之间、省市与省市之间的一体化数据联动调度机制，协调部委与各省统一数据平台对接，推动数据共享和电子证照归集应用。建立健全统一的社会信用评价体系，利用全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，确保各审批机关能实时查询相关企业和个人的信用信息，为地方进一步推行“证照分离”改革提供便利条件。
