1、科技中国 2023年1月 第1期17科技创新政策风险评估体系构建研究及相关建议王慧1,2，李宁1,2，高显扬1,2（1.上海科技管理干部学院；2.上海科学技术政策研究所）科技创新政策是推进科技创新的重要工具，是国家创新体系的关键要素，是实现创新驱动发展的基础保障，影响着国家创新能力和竞争力的提升。2021年中央经济工作会议首次将科技政策作为七大政策取向之一，对推动科技政策扎实落地作出重要部署。科技创新政策风险评估与研究作为促进科技政策扎实落地最重要的环节之一，现阶段已越来越受到各级政府、科技部门和社会的高度重视和广泛关注。本文梳理总结了科技创新政策风险评估的基本情况，以及面临的形势和要求，提出
2、了科技创新政策的四个关键风险点和五个风险类型，并给出构建科技创新政策风险评估体系的相关建议。一、科技创新政策风险评估的基本情况科技创新政策是政府引导和规制科学、技术和创新活动的重要工具，相关政策的制定和实施需要遵循科技创新活动的一般规律、价值目标与内在机理要求。与公共政策一样，科技创新政策在制定与执行方面也存在一定的风险环节。科技创新活动的复杂性以及科技政策运行中各种主客观因素的影响，导致科技创新政策在制定与运行过程中存在着产生负面效果的可能，即政策运行结果与政策目标不相符。在政策拟制定出台前，需要对其进行全过程的风险评估，即对政策制定和实施过程中存在的困难和风险进行预判，把潜在失误的可能性降
3、至最低，使得最终实施的效果能最大限度地实现预期目标，增强科技决策的科学性，体现政策的高质量和高价值。我国对重大决策的风险评估环节有明确要求。党的十九届四中全会明确提出“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化政策执行、评估、监督”，风险评估作为国家重大决策的关键环节被提了出来。2019年国务院公布重大行政决策程序暂行条例，明确将风险评估结果作为重大行政决策的重要依据，随后各省市、地区纷纷出台相应的政策。在具体实践中，各部门和地方普遍在政策出台前开展了合法性、合规性审查，一些部门和地方正在探索建立预评估机制，开展政策预评估实践。但目前，对于科技创新政策风险评估体系构建尚未有
4、相关的系统研究。二、科技创新政策风险评估面临的形势与要求当前，我国发展环境面临深刻复杂变化，科技创新被提升到前所未有的战略高度。习近平总书记在二十大报告中强调，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，完善科技创新体系。科技创新支撑高质量发展要求科技创新政策在完善科技创新制度体系、提升科技创新治理能力过程中发挥强有力的作用。未来一段时间是我国实科技中国 2023年1月 第1期18施创新驱动发展战略、实现高质量发展的关键阶段，迫切要求抓紧完善科技创新风险评估体系，推进提升科技创新治理效能，优化科技创新风险治理模式。一是前沿科技
5、领域产业创新发展趋势要求科技创新政策风险评估更具预见性。前沿科技常常处于无人区，各国对发展初期的新技术治理大多处于探索阶段，都没有成熟的经验，由于科技创新超前于经济社会发展的特性，在制定科技创新政策时要有深入的趋势研判，既要推动科技发展与进步，也要防范潜在的风险。二是新一轮科技革命和产业变革要求科技创新政策风险评估更具动态性。随着科技创新活动规律不断演进、国际局势日益复杂多变、新冠疫情持续传播，以及科技变革和产业革命带来的经济社会发展模式的深刻演变，在制定科技创新政策时要与时俱进，根据时代需要制定和修订政策，并不断加以调整和优化。三是全球科技创新发展趋势要求科技创新政策风险评估更具前瞻性。随着
6、全球科技创新格局不断演变，世界各国纷纷出台科技创新战略，强化科技长远发展，注重基础研究和颠覆性科技创新，抢占未来科技竞争制高点，在制定科技创新政策时要立足全球科技创新发展趋势，强化引领科技新发展、产业新领域、学科新方向的原创性创新。四是上海建设全球科技创新中心的战略部署要求科技创新政策风险评估更具引领性。上海是我国科技创新的排头兵，在强化科技创新策源、打造战略科技力量、实现创新驱动发展、开展国际科技合作方面走在全国前列，在制定科技创新政策时要注重发挥上海创新高地和国际化优势，打造对标全球、引领全国的创新发展新格局。三、科技创新政策的四个关键风险点和五个风险类型科技创新政策风险评估首先要准确界定
7、风险边界，主要研究针对政策本身的风险，包括存在于政策制定和执行过程中的、来自政策系统内部的、可能导致达不到政策预期目标或者政策失败的各种风险点。目前，科技创新政策主要存在以下四个关键风险点：一是科技创新政策的制定主要采用政府官员为主体的集产、学、研为一体的方式，高等学校、科研机构以及企业等创新主体对科技资源配置的参与受到一定的限制，降低了政策的有效性，导致科技创新政策具有一定的局限性和片面性。二是科技创新政策研究的计量学基础薄弱，缺乏相应的模型、工具和方法。在政策制定过程中偏重定性分析方法，定量分析方法对决策的支撑不够，降低了政策的科学性，导致难以准确客观地洞察科技创新深层次的理论和逻辑。三是
8、科技创新政策执行过程中缺乏持续的跟踪和调整。科技创新具有明显的不确定性和风险性，政策在执行过程中出现的问题和阻碍，没有得到及时的反馈和调整，导致实际执行效果与预期效果有一定的差距，甚至出现负面效应。四是人工智能、生物医药、大数据等新兴技术领域的突破性发展和颠覆性应用，使得国家战略安全、社会财富分配、就业结构调整、个人健康隐私等面临巨大冲击，给科技伦理监管和科技治理体系带来了巨大挑战。根据科技创新政策的关键风险点，识别相关的风险因素，将其归纳为以下五个类型：一是政策合理性风险。政策制定时，对政策内容的设计必须科学合理，从而使政策不落为一纸空文，顺利进入执行阶段。例如，政策制定时需要考虑的关键问题
9、有：政策制定的目标是否合理，使用的政策工具是否合适，采用的论证方法是否科学，政策的受益对象是否公平，政策的概念范围是否清晰等。这一风险类型主要是针对政策制定主体的风险。二是政策可行性风险。政策落实执行才能产生效力，合理的政策在执行中也面临风险。例如，在政策制定后，是否出台了相关的实施细则，是否有具体行政部门跟进，最后是否落地实施。在政策执行中，政策是否真科技中国 2023年1月 第1期19正发挥了作用，是否解决了需要关键破解的问题，政策是否存在无法执行的情况，如财政预算的限制或者实施条款过于宽泛，缺少明确的受益对象等。这一风险类型主要是针对政策执行主体的风险。三是政策协同性风险。越来越多的政策
10、体现出跨部门、跨区域、跨时间轴的特点，特别是科技创新政策本身包含了与金融、人才、知识产权等各类不同监管部门的对接，因此政策协同方面也存在相应的风险。从时间维度看，需要兼顾新老科技创新政策之间是否有冲突，长期政策与短期政策之间是否有不合理的地方，跨部门政策是否兼顾不同部门的职责权属和关注点等。这一风险类型主要是针对政策本身结构的风险。四是政策可控性风险。在政策制定前，通过采取科学合理的措施，对风险进行事前识别预测，在风险发生时通过一定的方法和手段来防范化解，以降低风险造成的损失。例如：政策制定时，是否建立了风险防控预案；政策执行时，是否持续进行动态监测，并建立用户反馈渠道；是否有明确的退出机制，
11、一旦发生较为严重的风险是否可以及时终止政策实施。这一风险类型主要是针对政策治理的风险。五是政策合法合规性风险。在政策制定时，要依据现行有效的法律规定和相关的规章制度，也即政策的制定主体、程序和有关内容要符合宪法、法律、法规、规章和国家政策的规定。这一风险类型主要是针对政策关联内容的风险。四、加快建立科技创新政策风险评估体系的对策建议科技创新政策风险评估是推进科技创新政策科学、合理、有效的重要工具，我国正处于实施创新驱动发展战略、实现高质量发展的关键阶段，科技创新风险评估体系的建立恰逢其时。我国科技创新政策风险评估尚处于初始阶段，亟须建立和完善科技创新政策风险评估体系。建议从以下四个方面着力，提
12、高科技创新政策的科学性、有效性和合理性，保障科技创新政策的质量。一是构建多主体参与科技创新政策制定格局。深化科技管理体制改革，改变以政府官员为主导的科技创新政策制定方式，建立政府、高等学校、科研机构、企业等多主体共同主导的政策制定机制。通过各类创新主体差异化的内在发展需求相互协调、相互促进、逐步融合，最终达到相对平衡，进而提高科技政策的全面性、科学性和合理性。二是选择科学的科技创新政策制定方法。重点关注科学化的政策分析方法，在制定科技创新政策的过程中，在专家法、德尔菲法等定性分析方法的基础上，采用现代预测分析方法、定量分析方法、计量经济学和统计学等方法，借助先进的数据模型和精准的计算方式，通过
13、图形化和可视化表达相应的政策议题，增强政策的科学性和公信力。三是建立有效的动态反馈应用机制。持续跟踪政策实施进展，及时向决策部门反馈政策的执行情况，纠正政策运行过程中的偏差，修正在政策实施过程中可操作性差的条款。及时废除与新形势下科技创新发展规律相悖的政策，补充完善科技创新政策的规范标准和法律法规。设计政策实施止损机制，在政策执行遇到重大风险时，明确政策退出的触发条件。四是加强对新兴产业风险的前瞻性研究。把握科技创新发展规律和前沿科技领域的发展方向，加强对人工智能、生物医药、大数据等新兴领域的创新活动及其影响的前瞻性研究；紧跟科技发展创新步伐，准确把握科技风险点，探索适应新兴产业科技创新规律的治理机制和监管模式，防范科技创新带来的治理风险。本研究得到上海市软科学研究项目“上海科技创新政策风险评估体系建设研究基于上海科技政策北斗科技政策监测数据的应用”（项目编号：22692102700）的支持。
