1、SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策收稿日期：2022-06-06作者简介：刘苗（1998-01-），女，硕士研究生，研究方向为环境法、能源法论市场转型与
2、能源法律革新刘苗华东政法大学经济法学院摘要：能源法律革命是整个能源行业革命的重点，因此作为能源领域基础性与综合性法律的 能源法 一直被广泛关注。其近30年立法过程的困难间接反映出了能源革命背后因素的盘根错节。一直以来，能源交易大多被国有企业所垄断，能源市场十分狭小，导致能源利用效率低下，创新能力弱。因此，能源市场必须从垄断转为竞争才可以打破能源领域一直以来面临的桎梏。同时，能源法 也必须借助其他正式制度上位，通过抽象的制度转型将能源市场化确定为具体的法律规定，从而消除绝对的行政垄断，激发能源市场活力。关键词：市场转型；能源法；产权经济；制度转型；垄断DOI:10.13770/ki.issn20
3、95-705x.2023.02.002Discuss on Market Evolution and Energy Law InnovationLIU MiaoCollege of Economic Law,East China University of Political Science and LawAbstract:The energy law revolution is the focus of the entire energy industry revolution,so the EnergyLaw,as the basic and comprehensive law in th
4、e energy field,has been widely concerned.The difficultiesin its legislative process in the past 30 years indirectly reflect the intricacies of the factors behind the ener-gy revolution.For a long time,energy transactions are mostly monopolized by state-owned enterprises,and the energy market is very
5、 narrow,resulting in low energy efficiency and weak innovation ability.Therefore,the energy market must shift from monopoly to competition if it is to break the shackles it hasalways faced.At the same time,the Energy Law must also take advantage of other formal systems to de-termine energy marketiza
6、tion as specific legal provisions through abstract institutional evolution,so as toeliminate absolute administrative monopoly and stimulate energy market vitality.Key words:Market Evolution;Energy Law;Property Right Economy;Institutional Evolution;Monopoly0 引言自20世纪80年代的改革开放以来，我国经济体制开始逐渐从计划经济转为市场经济，这
7、也是能源革命发展的最大机遇。但目前我国能源发展所依靠的仍然是资源优势而非竞争优势。以我国的能源根本煤炭领域来讲，根据英国石油公司（BP）统计数据，在资源储量方面，2015-2019年，全球煤炭121SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策储量增长呈明显放缓趋势，2019年较2015年仅增长1.14%。在全球煤炭储产比方面，2019年美国的煤炭储产比达390年，俄罗斯369年，而我国仅为37年，虽然我国煤炭
8、已探明储量在全球排行前列，但储产比远远低于其他国家1。这表明我国以资源为导向的能源开发优势在慢慢减少，应当探求新的发展模式。并且资源导向型的经济发展模式带来的垄断现象十分明显，整体的行政垄断和局部的经济垄断阻碍了许多能源经济创新机遇，带来不可挽回的经济损失。随着各类能源立法草案的颁布和修改，能源革命已经从追逐分要素生产率演化为追逐全要素生产率2。能源的结构型转变是能源革命的重点，能源市场转型的成功是能源结构转型取得实质性进展的体现。同时，要达到全要素生产率就必须发展产权经济，全要素生产率只有在产权竞争博弈中才能实现。市场转型也离不开制度转型，制度是市场交易得以实行的保障，只有从根本上推动制度转
9、型才能同步实现法律转型，二者相互推进、共同成就，推动能源法律革新3。1 能源市场垄断现状1.1 整体行政垄断行政垄断是渐进性转型国家的特色问题，其产生路径和经济性垄断有着显著区别。我国自20世纪80年代开始发展市场经济以来，至今不过40余年，根深蒂固的计划经济体制导致行政权力深度介入市场，严重影响到市场作为基本分配机制的作用发挥。能源产品不同于普通市场标的，关乎国家命运和经济发展前途的特殊性决定了其市场化进程更加滞后。能源领域的行政垄断严重阻碍了能源技术创新，导致能源利用效率低下等问题一直存在，我国政府也试图通过立法缓解行政垄断的现状，但是成果不甚明显。中国的能源行政垄断治理一直处于一个瓶颈期
10、：一方面，决策者认为行政垄断的治理非常必要且重要，国家应当对此进行改变；但另一方面，我国目前的发展水平并没有探索出合适的方式破除行政垄断。就我国长久以来的能源发展体制而言，在能源分配内部长期未能清晰划分政企关系的界限是阻碍能源市场化的主要原因。这个问题自筹备能源立法这30多年来就一直存在。比如在电力运行领域，虽然法律已经明确详细划分了政府和企业的职责，但是长期的制度惯性导致地方政府乃至国家在电网建设、电力运行等方面仍然占据主导地位，这是能源市场化进程中的最大阻碍。当前，大多数人认为，我国能源发展的困境是能源开发、利用权集中在国有企业手中从而带来的负外部性，民营资本无法参与其中。不可否认这种说法
11、的合理性，但是限制能源市场化的根本原因是隐藏在该现象之下的行政垄断。这里的行政垄断不同于一般的行政干预。一般的行政干预会对能源市场化与商业化带来一定的发展契机，有利于提升企业的竞争优势以及产权绩效，同时适当的行政干预也能为企业提供政治指导，一定程度上缓解能源市场的经济垄断。从我国国有企业的管控模式上来看，我党的建设确实增加了国有企业某方面的竞争力。然而，当前相关垄断型国有企业更为突出的问题则是地方行政干预部门在属地管辖基础上对国有企业地方部门监督管理过程中所出现的超越本职权限的行为，这是行政垄断的根源4。因此，推动能源市场化进程的首要任务就是打破能源领域的行政垄断，厘清政府与企业之间的关系，明
12、确政府的定位仅仅是提供帮助和监管的作用，推动能源资源从自然垄断、行政垄断转向市场竞争。1.2 局部经济垄断能源的局部市场化中也存在着部分经济垄断的现象，能源市场的经济垄断主要表现为国有企业在能源市场发挥主导作用，民营资本进入市场的机会很小。以及我国在此方面立法和政策的不完备无形之中默示国有企业可以进行经济垄断，更加缩小了民营资本在能源市场中的比重。针对经济垄断，以现行 中华人民共和国反垄断法（以下简称反垄断法）与现行 中华人民共和国反不正当竞争法（以下简称 反不正当竞争法）为主要规制法122SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY S
13、AVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策律制度。其对一般的经济性垄断以及不正当市场竞争行为进行规制和秩序维护，促进生产要素与资源配置能够在正常的市场秩序下实现优化分配，通过这种对资源与要素的优化配置实现市场经济整体效率最大化。但是这两部法律主要维护完全市场竞争的
14、秩序，对于能源这种非完全竞争的自然垄断产业所能发挥的作用很小。最新关于民营企业在能源领域的投资规定还停留在2012年国家颁布的 国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见5。其中写明，非国有煤矿产量约占全国的40%，民营水电站装机约占全国的26%，民营风电装机约占全国的20%，民营炼油企业加工能力约占全国的18%，火电、水电、煤炭深加工等领域已经涌现出一批非公有制骨干企业，但在主要领域还是为国企所垄断。我国自2018年以来确立了多个外商投资准入以及市场准入负面清单，对于能够进入市场的企业经营类别作出了许多限制性规定，其中关于能源市场准入条件的规定占比较大，降低了民营企业进
15、入能源市场的可能性。由于电力产业是我国最重要的能源领域，并且许多新能源都将转化为电力供应，所以下文关于经济垄断均以电力行业为例。在电力领域，大型国有企业通常采取不合理或者低于成本的价格投标风电、光电等新兴能源项目，或者凭借他们独特的政治地位迫使民营企业退出竞争。由于国有企业规模大、业务多，并且国家支持力度大，国有企业能够用其他领域的收益弥补其在能源竞标所遭受的损失；多数民营企业根本达不到国有企业的雄厚实力，只好被迫放弃竞标。国有企业的经济垄断行为导致民间资本在能源投资方面占比很低。国有企业的经济垄断是我国 反垄断法 明令禁止的滥用市场支配地位的行为，但是反垄断法 和其他相关法律并没有对此类行为
16、进行规制，助长了国有资本单独或者合谋实施的垄断行为限制民营资本的有效进入。在同一地区，由一家企业垄断经营具有自然垄断属性的能源业务符合社会资源高效配置原则，但是具有法定垄断权的输电企业必须依法经营，不得滥用其获得的法定市场支配地位。然而，中国的国有输电企业经常采取拒绝上网、入网歧视等方式阻碍民营企业的电力入网。国企在配电和发电等竞争性领域利用其法定独占的地位不合理地限制民营资本进入市场的机会，属于反垄断实践中常见的“卡脖子”行为。此类行为限制了民营企业的销售机会，从产业链的末端阻碍了民营资本进入能源市场。从我国现有的法律规定来看，我国并没有明文限制民营资本进入能源市场，但是实际上不论是资本实力还是政策倾向都对民营资本造成巨大阻力。无论依照 全民所有制工业企业法，还是 公司法，所有能源领域的国有企业或国有控股企业都具有法人资格，因而都享有经营自主权。基于此，国有资本对民营资本进入能源市场的不正当限制都具有产权主体滥用市场支配地位的性质，符合一般经济垄断的特征。2能源法 在能源革命中的作用2.1 发展产权经济产权效率是实现能源战略最基本也是最重要的目标。效率是指从一个既定的投入量中获得最大
